农业农村部农村合作经济指导司司长 张天佐

自古以来，郡县治，天下安；乡村治，郡县稳。乡村治理是国家治理的基石，也是国家治理的短板。乡村治理不仅关系到农业农村改革发展，更关乎党在农村的执政基础，影响着社会大局稳定。只有加快补齐乡村治理这个短板，同步推进乡村治理现代化，才能实现国家治理体系和国家治理能力现代化这个宏伟目标。近年来，党中央、国务院对乡村治理作出了一系列重大决策部署。各地也高度重视加强乡村治理体系建设，积极探索有效的方法举措，取得了一定的成效。从各地的实践经验看，在工作中需要把握好方向和重点。

张天佐

坚持和完善党领导乡村治理的体制机制。党管农村工作是我党的传统，也是我们的优势。随着农村经济社会发展，当前乡村治理的范围已经拓展到农村经济、政治、文化、社会、生态文明建设等各个领域，是一项涉及面广的系统工程。因此，我们要毫不动摇地坚持和加强党对乡村治理工作的领导，确保党在乡村治理工作中始终总揽全局、协调各方，为健全乡村治理体系提供坚强有力的政治保障。要落实县乡党委抓农村基层党组织建设和乡村治理的主体责任，加强和完善村党组织对村级各类组织和各项工作的领导。要全面加强农村基层党组织和党员队伍建设，这是党在农村全部工作和战斗力的基础，任何时候任何情况下都不可放松。要继承和发扬我们党联系群众的传统，把党在农村的阵地建到农民群众的心里，把政治优势转化为实际的效果。要大力组织开展党员联系群众活动，了解群众思想状况，帮助群众解决实际困难，进一步密切党员与群众的联系。

坚持农民在乡村治理中的主体地位。我们从过去的社会管理转向社会治理，一字之差，其治理的理念、思路、方法、手段完全不同，过去主要依靠政府进行单向管理，现在转向社会各方多元共治，推进共建共治共享。农民是乡村的主人，也应当是治理的主体，乡村治理的核心就是要突出农民群众的参与。当前，农村改革发展中“干部干、群众看”的现象比较突出，农民群众参与乡村治理的积极性不够，参与的途径不多，各类社会组织、志愿者力量还比较弱，这是乡村治理面临的一个重大课题。一要尊重农民的主体地位，充分调动和发挥好广大群众的积极性、主动性，组织和引导农民群众广泛参与，让农民自己“说事、议事、主事”，做到村里的事情村民商量着办，形成民事民议、民事民办、民事民管的治理格局。二是尊重基层和农民的首创精神。40多年农村改革的伟大实践，很多重大政策都是在总结农民创造的基础上再在全国确立和推开的。在符合中央精神、遵守国家法律法规、保障农民利益的前提下，要鼓励基层和农民群众大胆创新。

坚持顺应和把握乡村发展规律。一方面，我们要清醒地认识到我国是传统农业大国，我国的乡村经过数千年历史沉淀，有深厚的历史底蕴和文化传统，乡村治理要建立在这个基础上，不能以城市思维开展农村治理。乡村治理要补齐的，是农村的治理短板，并不是要消灭农村的生活模式、传统习俗乃至生存方式。另一方面，我们也要深刻认识到，当前我国农村正处在社会结构深刻变动、利益格局深刻调整、农民思想观念深刻变化的过程中，人们的利益关系更加复杂，对民主、法治、公平、正义、安全、环境等方面有了更高的要求，对获得感、幸福感、安全感有了更高的期待。同时，以互联网为代表的现代信息技术日新月异，深刻地改变着人们的生产生活方式，我们必须顺应历史发展变化的大趋势、大逻辑，深入分析乡村治理面临的新机遇、新挑战，正确处理好历史与当今、传统与现代、老办法与现代技术手段的关系，准确把握前进方向、顺应历史发展规律，与时俱进地探索乡村治理的有效实现形式。

坚持自治法治德治相结合。健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系是中央根据我国农村社会治理的基本制度安排和特点提出的，自治、法治、德治相结合是一个整体。要以自治增活力。鼓励把群众能够自己办的事交给群众，把社会组织能办的事交给社会组织，把市场能做的事交给市场，打造人人有责、人人尽责的基层社会治理共同体。要以法治强保障，更好地运用法治思维和法治方式谋划思路、构筑底线、定分止争，营造办事依法、遇事找法、解决问题用法、化解矛盾靠法的良好氛围。要以德治扬正气，强化道德教化，提升农民的道德素养，厚植乡村治理的道德底蕴，深入挖掘熟人社会中的道德力量，德、法、礼并用，通过制定村规民约、村民道德公约等自律规范，弘扬中华优秀传统文化，教育引导农民爱党爱国、向上向善、孝老爱亲、重义守信、勤俭持家，增强乡村发展的软实力。

同时，要积极探索“三治”结合的有效实现形式。最重要的是在具体操作过程中，综合运用自治法治德治等治理方式，发挥乘数效应。这些可以体现在方方面面。比如村规民约就是一个很好的载体，在制定村规民约时，通过民主程序体现多数村民的意志，这是自治的过程；指导村规民约要符合法律法规规定，这是法治的体现；教育引导广大村民遵守村规民约，弘扬邻里互助、尊老爱幼等传统美德，这是德治的目的。比如开展村民说事、百姓议事协商活动等，虽然是自治的一种方式，但是也可以引进法律专业人员、德高望重的人士等参与，让议事协商过程用法律来规范，有道德来引导。还如治理大操大办、天价彩礼，有的地方认为这是个道德、风气问题，仅仅通过宣传、教育等德治手段治理，事实证明见效慢。河北肥乡的做法就是综合运用自治、法治、德治的手段，各级党委牵头抓，运用村民自治对桌数、天数、席面、礼金数额等提出明确的限定标准，运用法律对迷信活动、非法红娘治理整顿，运用党纪问责违规党员干部，当然也同时运用了宣传、教育等手段，不良社会风气得到有效遏制。现在还有很多地方推行村民的积分制管理，每年根据村民积分进行评比，有的还配套精神鼓励和物质奖励，效果也很好。

坚持聚焦突出问题。乡村治理必须坚持问题导向、目标导向，重点围绕乡村治理中的难点、痛点、堵点问题，针对农民群众的操心事、烦心事，研究破解问题的办法。从一些地方成功的实践看，往往从问题突出的小切口切入，在有效解决这类“小问题”的同时，农村很多其他问题也迎刃而解。比如，针对农村小微权力监督问题，浙江宁海推行小微权力“36”条，安徽天长推行积分加清单制，这不但规范和约束了小微权力，而且改善了干群关系，推进了民主政治建设，增强了农民参与治理的积极性主动性，推动了乡村治理总体水平提高。针对民意反映不充分、矛盾纠纷化解难的问题，浙江象山建立了“村民说事”制度，坚持把“村民说事”常态化、制度化，经过10多年的推行，从农民最初的说纠纷、说抱怨到现在的说发展、说建设、说理念，“村民说事”的内容不断革新，小小的“村民说事”，成为乡村治理的主要抓手。

坚持治理重心下沉。乡镇是我国政权的最后一级，村是乡镇政权的延伸，它们处在农村工作的一线，上级部署的各项任务、提供的公共服务，绝大多数要靠乡镇和村来落地。农民群众和政府、党员干部打交道，主要是在乡镇、村。农民群众对党在农村政策的感受，也主要来源于乡镇、村所提供的服务水平。当前，乡村公共服务和管理的整体水平仍然不高，服务内容和权利责任有待细化，服务方式和管理机制还不完善，成为乡村治理的突出短板。要推动治理重心向基层下移、干部力量向基层充实、财政投入向基层倾斜、治理资源向基层下沉，切实提高基层的治理能力。与此同时，还要探索三个方面的问题。一是建立县乡联动机制。从目前的法律规定和权能配置看，行业管理、资源配置、执法监督乃至人权、财权等更多地集中在县区级，而事权更多地放到了乡镇，对乡镇的赋权赋能不够，手段、条件、队伍较弱，造成农村许多事项 “管得了的看不见，看得见的管不了”。要探索县直部门与乡镇（街道）的联动机制，增强乡镇统筹协调和治理能力。近几年北京推广“街道吹哨、部门报道”的做法，在现有区直部门、乡镇（街道）权能基本不变的情况下，通过加强联动，让属地管理的职责和部门职责有效衔接，提高了基层治理效能。二是规范村级组织工作事务。要充分考虑基层工作实际，清理整顿村级组织承担的行政事务多、各种检查评比事项多等问题，切实减轻村级组织负担，使其集中精力解决村内事务。三要持续推进“放管服”改革和“最多跑一次”改革向基层延伸，探索健全基层服务一体化平台，加大农村综合服务设施建设，为农民提供“一门式办理”“一站式服务”，真正做到为农民多办事，让农民少跑腿。

坚持丰富村民议事协商形式。村民议事协商是村民自治的基本形式，也是化解农村社会矛盾、激发乡村发展内生活力的重要方式。村民议事的规则程序，在《村民委员会组织法》中有明确详细的规定。但是，目前农村流动性大，召开村民会议或村民代表会议都很难。另外，村里需要民主协商的重大事项，也远远不止《村民委员会组织法》列举的9个方面。面对农村的现实情况，要探索创新民主协商的形式。

一要创新议事协商形式。在坚持村民会议、村民代表会议研究决定重大事项的同时，要因地制宜地创新议事协商的形式，让农民有更多的渠道表达自己的意见。各地推行民情恳谈会、事务协调会、工作听证会、成效评议等制度，农民和相关主体不仅能参与村里事务，还可以参与乡镇、市里事务的协商，发表自己的意见。在村民有了参与的渠道之外，更重要的是说了要有用、有结果、有反馈。农民发现他说了有用，能解决问题，这样农民才更愿意说，更愿意参与。

二要拓宽议事协商范围。现实生活中，农村的事务纷繁复杂，各种矛盾纠纷层出不穷，经济发展、资源利用、环境整治等方面都涉及农民切身利益，农民关注这些事项，也希望参与议事，更要求公开公平公正地处理好相关利益关系。所以要探索拓宽村民议事协商范围，让村民议事覆盖矛盾纠纷、经济决策、开展移风易俗、人居环境整治、维护公共秩序等方方面面，通过村民参与议事讨论、汇集智慧、达成共识，共建共治共享。

三要搭建多方主体参与的平台。现在农村社会结构变化很大，中西部走出去的多，东部外来人口多，新型农业经营主体、各类组织也发展很快，利益诉求、价值观念差异很大。处理好这些关系很重要。在浙江省安吉县上墅乡董岭村，这个村500来人，大部分青壮年都出去打工了，留下不足200个老人、孩子，是典型的人口输出村。同时，这个村子环境很好，住了500多上海人，或者十年，或者二十年，租他们的房子住在那里，旅游旺季时有近5000人住在村里。这种村子的治理，只让留守的老人来议事、讨论，肯定是不行的。后来村里通过成立“外来人口党支部”，加强外来人口的管理，协调与本村原住民的关系，在村庄管理、环境建设、矛盾调解等方面发挥了重要作用。随着我国农村从封闭走向开放，类似这种情况越来越多，需要为本地村民、外来居民、企业和社会组织等交流互动、议事协商、民主管理搭建平台。

坚持创新现代乡村治理手段。当今社会，以互联网、云计算、大数据和人工智能为代表的现代信息科技迅猛发展，深刻地改变了人们的思维方式、生产方式和生活方式，也为基层社会治理创新带来了无限空间和广阔前景。现代信息技术带来的共享理念和互联网思维正在重塑基层社会生态，正在有效地激活个体的主动性，增强社会多元主体的有机组合。我们要充分利用现代信息技术推进治理方式和治理手段的转变，探索建立“互联网+”治理模式，推进各部门信息资源的整合共享，提升乡村治理的智能化、信息化、精准化、高效化水平。目前一些大公司建立了很好的平台，要注重支持引导和利用好社会资源。中国电信的“村村享”、腾讯的“为村”等系统，在全国一些地方推广运用，都展现出良好的效果。