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城乡关系的调整与优化始终是中国现代化进程中的核心问题。2024年的中央经济工作会议作出“统筹推进新型城镇化和乡村全面振兴，促进城乡融合发展”的战略部署，随后的中央农村工作会议强调要“坚持城乡融合发展”“推进乡村全面振兴”。2025年做好农业农村工作，必须走好融合之路，采取有力举措，切实在推进乡村全面振兴上取得实效。
当前，全国各地在坚持城乡融合发展、推进乡村全面振兴方面创造出了许多鲜活经验，为城乡发展注入了强大动力。但实践中也存在着一些亟待解决的困难：一是城乡要素流动依然面对一些壁垒障碍。农村土地制度改革进展相对缓慢，土地流转不畅，土地要素的活力难以激发；劳动力流动仍受户籍制度、社会保障制度等限制，农业转移人口市民化进程缓慢，农民工及其家庭难以在城镇扎根；社会投资向农村流动的动力不足，农村发展面对资金短缺窘境。二是城乡产业发展差距较大。目前乡村产业链条短、层次低的问题较为突出，农业的附加值难以提升，农村缺乏高质量的产业形态。乡村在承接城镇产业转移方面存在明显短板，城乡间经济联系的深度和广度不够。县域经济发展滞后，县城作为城乡融合纽带的功能不强，难以支撑城镇向乡村的辐射，无法为乡村产业发展赋能。三是城乡公共资源配置显著不均。在教育、医疗、社会保障等公共资源的配置上，农村地区长期处于劣势，影响了农村居民生活质量的提升。四是城乡治理能力差距明显，乡村地区基层治理能力相对薄弱。乡村治理与城镇治理联动机制不健全，缺乏一体化的治理模式，难以满足城乡融合发展的新要求。
解决好如上难题，关键在于深化改革，优化体制机制，打破城乡二元结构“藩篱”，要从规划引领、要素流动、产业协同、公共服务均等化和治理能力提升等五个方面入手，系统谋划、精准施策、大力推进，切实推进城乡融合发展和乡村全面振兴。
一要发挥规划引领作用，以“一盘棋”“一张蓝图”理念推进城乡融合发展和乡村全面振兴
做好城乡发展规划是坚持城乡融合发展、推进乡村全面振兴的先手棋。在推进城乡融合发展和乡村全面振兴中，要在规划制定、规划实施、布局谋划等方面发挥好规划引领作用。其一，在规划层面实现“一盘棋”管理，在严守耕地红线和生态保护红线的同时，通盘考虑城镇建设、乡村发展与生态保护等目标，做到资源的系统匹配、发展任务的城乡协同、发展举措的全局统筹。其二，坚持科学布局，统筹城乡基础设施建设、公共服务供给和产业功能区设置，不断夯实缩小城乡发展差距的基础。其三，形成“县城—中心镇—一般乡村”的梯次发展格局，提升县城对周边乡村的辐射带动能力，打造强力引擎服务县域内城乡经济社会一体发展。发挥规划引领作用，要充分吸收各方智慧，做好顶层设计，更要坚持“一张蓝图绘到底”，做到久久为功、善作善成。
二要畅通要素双向流动通道，为城乡融合发展和乡村全面振兴配置活力迸发、协调赋能的各类要素
要素畅流是城乡社会经济发展活力迸发的重要表征。保障要素畅流，要做好如下六项举措。其一，要积极推广有利于土地流转、土地入股、农村集体经营性建设用地入市的创新模式，激发土地要素市场活力。其二，要全面放开中小城市和县城的落户限制，完善居住证制度，扩大农业转移人口在城市的社会保障覆盖范围，促进城乡劳动力的双向高效流动。其三，要采取有效的“引、育、留、用”人才发展举措，激励各类人才在乡村振兴中大展身手。其四，要激励先进技术广泛应用于城乡产业发展、社会治理等各个领域，为城乡融合发展和乡村振兴插上科技的翅膀。其五，要构建完善的农村金融服务体系，激活金融机构采取信贷、保险等金融工具服务乡村振兴的积极性，引导社会资本投资乡村特色产业、基础设施建设和生态保护领域，为乡村经济社会繁荣发展注入金融血脉。其六，积极推广“组团”发展模式和“飞地”发展模式，搞活有利于促进城乡要素流动与利益共享的联动机制。
三要推动城乡产业协同发展，坚持以经济发展为城乡融合发展和乡村全面振兴的第一要务
经济活，城乡兴。经济发展是城乡融合发展和乡村全面振兴的第一要务。要坚持协同发展理念，振兴城乡产业，为城乡经济发展夯实强身健体的产业基础。其一，依托当地资源优势，发展农产品加工、绿色农业、农文旅融合、乡村手工业等特色产业，延伸农业产业链，提高产业附加值，补齐乡村产业发展短板，增强乡村产业发展活力。其二，以县城和中心镇为枢纽，加强城乡产业分工协作，实现农业、工业和服务业的深度融合，推动农村与城镇产业合理分工、联动发展。其三，大力发展面向农业的服务业，强化先进适用技术推广、培训，特色优势农产品品牌培育和市场开拓，为乡村产业发展提供人才、信息、科技和市场支撑。其四，要以构建“双循环”格局为基础，加强城乡产业互融共建共享机制创建，促进城乡产业合作发展，促进城乡经济发展成果惠及广大城乡居民。
四要加快城乡公共服务均等化进程，提升乡村公共服务便利度并持续缩小城乡差距
缩小公共服务差距是缩小城乡差距的重要一环。坚持城乡融合发展、推进乡村全面振兴，必须在缩小城乡公共服务差距方面采取得力举措。其一，鼓励城市优质教育、医疗等资源通过多种形式向乡村辐射，如“县乡一体化”医疗服务模式、城乡教育联合体等，缩小城乡间公共服务水平的差距。其二，健全农村养老、托幼、文化体育等公共服务体系，加大县域内公共服务设施的布局优化和资源整合，加强乡村公共服务设施建设，注重小型化、就地化和精准化。其三，强化城乡居民共享普惠性社会保障，在基本养老、医疗等方面逐步统一城乡保障标准，扩大乡村覆盖面，不断提升农村居民的获得感、幸福感。其四，加强城乡劳动就业保障服务，不断为农村居民提供更多就业机会。
五要统筹加强城乡治理工作，持续提升城乡治理体系和治理能力现代化水平
现代化的城乡治理是城乡融合发展巨大凝聚力和创造力的源泉。要以持续提升城乡治理体系和治理能力现代化水平为目标，统筹加强城乡治理工作。其一，健全城乡党组织领导的基层治理体系，提升城乡基层组织服务群众、凝聚群众的能力，为城乡治理提供组织保障和领导力量。其二，建立城乡间在生态保护、公共安全、社会治理等方面的协调机制，增强城乡治理的协同性和公共服务资源使用的整体效率。其三，加强城乡“文化软实力”建设，为城乡治理升级换代提供文化动力源。弘扬中国优良传统文化，建设城乡社区现代文化，充分发挥传统文化和现代先进文化在城乡治理中的文化赋能作用，以优秀文化熏陶城乡居民、引领城乡治理工作良性发展。其四，利用大数据、云计算等现代技术，推动智慧治理体系建设，实现城乡在基层治理中的信息共享、服务联动和及时响应，不断提升城乡治理现代化能力和效能。
来源：《农村经营管理》2025年第1期
作者： 刘合光 邓苏昊 作者单位： 中国农业科学院农业经济与发展研究所 来源：中国农村经营管理
