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习近平总书记指出，基层是一切工作的落脚点。巩固党的执政基础，必须把基层基础夯实。要在加强基层基础工作、提高基层治理能力上下更大的功夫，加强和创新基层治理，补齐基层党组织领导基层治理短板，夯实基层基础。这充分强调了基层治理的基础性、重要性和紧迫性。城乡融合发展是当前和未来一段时间国家大力推进的重要发展战略，它既为基层治理框定了地域范围，又为城乡社会治理提出了功能型、关系性的新要求。统筹城乡关系到了融合发展这一阶段，面向国家治理体系和治理能力现代化，城乡两类基层的社会治理都需要统筹进行规划和完善。基于此，在城乡融合发展视域下，基层治理需要系统发力。
第一，基层治理是国家治理体系的重要组成部分，需要置于国家整体性治理的框架内加以考虑。另外，城乡融合发展趋势下，城乡人口迁移和方方面面的联系更为密切，城乡之间的基层治理也需要整体性考虑。从2019年党的十九届四中全会提出“构建基层社会治理新格局”，到2020年党的十九届五中全会将“社会治理特别是基层治理水平明显提高”列入“十四五”时期我国经济社会发展主要目标，再到2021年中共中央、国务院印发《关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见》，基层治理不断得到重视和强调，被视为实现国家治理体系和治理能力现代化的基础工程。
近年来，我国推进城镇化和乡村振兴建设成就显著，2023年中央经济工作会议强调，要把推进新型城镇化和乡村全面振兴有机结合起来，促进各类要素双向流动。城乡关系进入了新的发展阶段，城乡人口的双向流动更为频繁，人员往来更为密切，对基层治理的要求也越来越高。在城乡社区和乡镇（街道），常住人口、迁入人口和流动人口等混合居住，城乡之间基层互动频繁、人口流动迁徙量大。因此，城乡各自不同片区的基层治理需要整体性思维，城乡之间的基层治理同样也需要统筹性、整体性观念，这也是城乡融合发展趋势下城乡基层治理内在包含的基本要义。
第二，在党建引领下，城乡融合发展进程中需要整合一切有利于基层治理的积极要素，形成一系列有机统一、功能有效的治理方法和手段，综合施策。城乡融合发展要统筹城乡两类基层，要完善党建引领基层自治共治格局，引导驻区单位、社会组织、群团组织等各类社会力量参与社区治理。要发挥包含社会贤达在内的诸多社会力量在管理社会事务中的作用，培育扶持社区社会组织发展，加大政府购买公共服务力度，同时也要加强对各类社会人士、社会组织的规范和引导。
另外，基层治理还需加强治理的整合性，既包括治理主体的整合性，即在基层党组织的引领下社会力量共同参与的治理格局；也包括治理方法的整合性，即统合有利于基层治理的所有积极要素，将治理方法、治理手段进行系统梳理和有效综合；还包括治理目标的整合性。城乡融合发展阶段，治理主体更趋丰富，治理方法更趋多样，治理目标更趋多元。城乡两类基层面临的治理问题林林总总，既有共通性，又有异质性；适用的治理方式方法也既有同一性，又有差异性。所以，治理的整合性是统筹城乡两类基层，包含异质性治理主体、差异性治理方法、多元性治理目标等元素在内的治理。
第三，要把加强基层党的建设、巩固党的执政基础作为贯穿社会治理和基层建设的一条红线，推进以党建引领基层治理；要善于运用法治思维和法治方式解决涉及群众切身利益的矛盾和问题，推动法治力量结合道德力量向引导和疏导端用力，完善社会矛盾纠纷多元预防调处化解综合机制。法律和道德是基层社会治理的两种基本手段，两者相互补充、相辅相成，在维护社会秩序方面各自发挥着不可替代的作用，只有两者并立互补、协调发展，才能有效地在社会治理方面发挥积极作用。越是基层，越具备发挥道德作用的土壤，因而也就越要发挥好道德的作用，尤其在乡村基层治理方面，要加强乡村道德建设，重视农民思想道德教育，有效发挥村规民约、家教家风作用，深入挖掘乡村熟人社会蕴含的道德规范，结合时代要求进行创新，引导农民爱党爱国、向上向善、孝老爱亲、重义守信、勤俭持家，培育文明乡风、良好家风、淳朴民风，健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系，进而实现乡村善治。
城乡融合发展过程中，城乡的互动带来了更为复杂的治理问题。比如，城市非正式部门的发展，实际上需要面对乡村基层治理问题在城市的延伸并且发生嬗变的可能。基层治理不能只重视道德而忽视法律，法律更具基准性、底线性，在城乡基层的治理中起基础性和决定性作用，强调法律，就是彰显基层治理的峻肃性。
第四，基层治理要着力厘清问题的源头和底层原因，将治理的关口前移，强化源头治理。在快速发展和变革中产生的各种矛盾纠纷，大多体现和集聚在基层，要真正做到不让小问题拖大，大问题拖重，矛盾问题就应当在基层社会及时化解，基层治理就是要体现化解矛盾的及时性和服务民生的实效性。要提高预防化解社会矛盾水平，要从完善政策、健全体系、落实责任、创新机制等方面入手，做到发现在早、防范在先、处置在小，防止碰头叠加、蔓延升级。新形势下，要坚持关口前移、重心下移、源头治理，健全源头防控、排查梳理、纠纷化解、应急处置的社会矛盾综合治理机制，努力将矛盾纠纷化解在基层、消弭在萌芽状态，避免小问题拖成大麻烦。在城乡融合发展的背景下，更要注重源头治理，避免矛盾苗头在城乡内部、城乡之间传染蔓延，致使负面效应叠加，尤其是城乡之间的交互影响容易产生新的治理问题。因而，在城乡融合和统筹发展的视域下，厘清源头因素更趋复杂，又更加具有必要性。
第五，基层治理既包含城乡融合发展视域下推动城乡公共服务均等化这一基本要义，又包含城乡融合发展背景下一致的、具有齐一性的城乡一体化治理原则。治理的整齐性不是“一哄而上”“一刀切”“整齐划一”。城乡融合发展背景下，要充分考虑到城乡之间基层治理标准的相关性、可对比性。城乡一体化治理的根本原则是一致的、具有齐一性，考虑到长期以来城乡二元结构的复杂性、交叠性、连通性，城乡各自内部的具体治理方式方法需要也应该是多样的。因地制宜、因势利导，旨在实现基层治理的齐一性原则、公平性要求、灵活性手段和有效性结果之间的有机统一。
（作者：孙涛 山东大学经济研究院副院长、教授） 来源：中国社会科学网-中国社会科学报
（本文系国家社科基金一般项目“新发展阶段中国特色城乡融合发展的实现机制研究”（22BJL080）阶段性成果）
