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2024年中央一号文件明确提出“实施新一轮农业转移人口市民化行动”，2024年政府工作报告要求“把加快农业转移人口市民化摆在突出位置”。加快农业转移人口市民化，在促进社会公平正义与和谐稳定的同时，有助于扩大消费、稳定房地产市场、扩大城镇基础公共服务设施投资等，是当前及今后一段时期需要重点推进的工作。
推进农业转移人口市民化是新型城镇化的首要任务
党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视农业转移人口市民化工作，习近平总书记多次作出重要指示批示、提出具体要求，明确指出：“推进城镇化的首要任务是促进有能力在城镇稳定就业和生活的常住人口有序实现市民化。”习近平总书记强调：“解决好人的问题是推进新型城镇化的关键”，“户籍制度改革涉及多方面利益调整，要加强对农业转移人口市民化的战略研究，统筹推进土地、财政、教育、就业、医疗、养老、住房保障等领域配套改革”，“要加快农业转移人口市民化，健全常住地提供基本公共服务制度，让能进城愿进城的，更快更好融入城市。”
我国农业转移人口市民化工作取得了显著成效。城区常住人口300万以下城市的落户限制基本取消，1.5亿农业转移人口和其他常住人口在城镇落户，实行积分落户政策的城市大多数实现社保缴纳年限和居住年限分数占主要比例，城镇基本公共服务加快向常住人口覆盖、供给水平不断提高。2023年末，全国常住人口城镇化率达到66.16%，为我国经济社会长期稳定发展提供了重要基础。
加快农业转移人口市民化意义重大
在迈上全面建设社会主义现代化国家新征程、向第二个百年奋斗目标进军的关键时刻，习近平总书记在党的二十大报告中再次强调，要“加快农业转移人口市民化”。从供给看，在劳动年龄人口总量甚至人口总量减少的情况下，加快农业转移人口市民化有助于稳定劳动力供给、培育现代产业工人队伍；从需求看，加快农业转移人口市民化有助于扩大消费需求，不断释放巨大内需潜力，为推进中国式现代化提供强劲动力和重要支撑。
一是增亮新型城镇化发展成色。一方面，加快农业转移人口市民化将有力保障城镇化推进速度。2023年全国农民工总量29753万人，比2022年增长0.6%，年度新增农业转移人口数量减少。当前，我国常住人口城镇化率的提升不足1个百分点：2021年和2022年受新冠疫情影响，分别提升0.83和0.5个百分点；2023年在人口总量减少因素的影响下回升到0.94个百分点。如果不加快推进农业转移人口市民化，让农业转移人口真正定居和融入城市，我国常住人口城镇化率每年提升幅度可能会继续下降，城镇化率提升至70%左右的难度也将进一步加大。
另一方面，加快农业转移人口市民化将极大提升城镇化质量。2022年，我国常住人口城镇化率65.22%，户籍人口城镇化率47.7%，相差17.52个百分点。这一差距表明农业转移人口“半城镇化”问题依然存在。只有加快农业转移人口市民化进程，促进农业转移人口融入城市，从数字上的城镇化变为实实在在的城镇化，才能彻底解决“半城镇化”问题。
二是夯实乡村全面振兴的基础。一方面，加快农业转移人口市民化可为农业适度规模经营创造更好条件。我国户均耕地面积较小，经营耕地10亩以下的农户有2.1亿户，根据第三次农业普查数据，我国小农户数量占到农业经营主体98%以上。加快农业转移人口市民化，将富余农村劳动力转移出去，有助于提高农村劳动力人均占有生产资源的数量，进而推动农业适度规模经营。
另一方面，加快农业转移人口市民化可以为提高农业劳动生产率创造更好条件。我国农业劳动生产率水平不高，特别是与整体的劳动生产率相比还存在差距，农业劳动生产率与第二、第三产业的劳动生产率存在差距。农业剩余劳动力转移不充分是农业劳动生产率偏低的一个重要原因。加快农业转移人口市民化，把富余劳动力从农村转向城镇是提升农业劳动生产率的一个关键举措。
三是推动实现共同富裕。在推进新型城镇化和乡村全面振兴的有机结合下，加快农业转移人口市民化，促使农民在城镇稳定就业生活，不仅能为我国中等收入群体规模持续扩大提供重要支撑，而且将进一步缩小城乡居民收入差距，推动实现共同富裕。2023年，全国居民人均可支配收入39218元，城镇居民人均可支配收入51821元，农村居民人均可支配收入21691元，城乡居民人均可支配收入比值为2.39，城乡差距持续缩小。2023年，全国农民工人均月收入4780元，比2022年增长3.6%。农民工收入水平稳步提升是城乡收入差距持续缩小的一个重要因素。
四是推进中国式现代化。农业转移人口是推进中国式现代化的一支重要力量。加快农业转移人口市民化，有利于农民工人力资本积累，培养高质量就业队伍。有学者预测，未来十年，还将有一亿多人从农村转移到城市和城镇，我国城市和城镇人口总量将超过10亿。城乡人口分布的变化将深刻影响我国经济社会发展，不仅能为工业化提供丰富的劳动力资源，也能持续扩大市场需求、拉动经济增长，从而推进中国式现代化。
加快农业转移人口市民化的行动路径
2024年政府工作报告指出：“把加快农业转移人口市民化摆在突出位置，深化户籍制度改革，完善‘人地钱’挂钩政策，让有意愿的进城农民工在城镇落户，推动未落户常住人口平等享受城镇基本公共服务。”对此，应坚持以人民为中心的发展思想，针对不同区域重点和不同群体诉求因地制宜、精准施策。根据国家统计局调查，目前仍有1.7亿进城农民工和随迁家属尚未在城镇落户，有序推进这部分人群市民化是城镇化的首要任务。重点要解决好农业转移人口的子女教育、住房保障、社会保险等问题，推动常住人口基本公共服务均等化。
聚焦不同区域难点，优化调整政策着力点。结合农业转移人口流动趋势，聚焦不同区域农业转移人口市民化重点难点问题，进一步加快农业转移人口市民化进程。提升东部地区人口集中流入城市承载能力，以解决农业转移人口子女教育和住房保障为关键，推动稳定就业农民工进城定居、全面融入城市。中西部地区可以把着力点从打通制度性通道调整为推动公共资源按常住人口进行配置，推进以县城为重要载体的新型城镇化建设，提升重点地区城镇化水平，补齐县城基础设施和公共服务短板，促进产业提质扩量增效，增强城镇综合承载能力，促进农业转移人口就地就近城镇化。
深化户籍制度改革，破除各类隐形落户门槛。放开放宽除个别超大城市外的落户限制，因地制宜促进在城镇稳定就业和生活的农业转移人口举家进城落户。国家发展改革委印发的《“十四五”新型城镇化实施方案》指出：“全面取消城区常住人口300万以下的城市落户限制”，“全面放宽城区常住人口300万至500万的I型大城市落户条件。完善城区常住人口500万以上的超大特大城市积分落户政策，精简积分项目，确保社会保险缴纳年限和居住年限分数占主要比例，鼓励取消年度落户名额限制。”增加外来人口占比较多的超大特大城市居住证发放量，探索居住证制度和户籍制度并轨。简化户籍迁移手续，强化落户政策宣传解读，提高落户便利度。推动都市圈率先实现户籍准入年限同城化累计互认，探索推动城市群内部户籍准入年限累计互认。
加强重点领域供给，加快建立基本公共服务与常住人口挂钩机制。以确保农业转移人口享有稳定居所为核心实施定居计划，从供给端增加农业转移人口保障住房供给，分类、分步解决不同农业转移人口城市住房问题，从需求端提高农业转移人口的收入及购置、租赁住房能力。超大特大城市应创新城市更新模式，为农民工提供可支付健康住房和正规社区服务。增加人口流入较多城市的教育投入和中小学教师编制，确保随迁子女在流入地享有普惠性托育和学前教育，建立义务教育学校生均公用经费基准定额动态调整机制。优化社会保障政策体系，提高新业态从业者参保率，将农民工参加城镇职工养老保险的比例作为市民化重要指标。大力提高社保跨制度、跨地区转移接续效率，加快养老保险全国统筹进度，完善基本医疗保险跨省异地就医医疗费用直接结算制度，提升医疗卫生和养老服务供给水平。
提升稳定就业能力，推动农业转移人口全面融入城市。进一步实施农民工技能提升计划，不断扩大职业技能培训对农民工的覆盖率。以企业特别是规模以上企业或吸纳农民工较多的企业为培训主体，以农业转移人口特别是新生代农民工等为重点对象，广泛开展政府补贴的岗前培训、新型学徒制培训和岗位技能提升培训，显著提高农业转移人口就业竞争力。引导企业、行业协会深入参与职业教育，推动职业院校通过“校企结合”“工学结合”等方式，进行“订单式”人才培训。鼓励支持大龄农民工就业，推动新业态从业人员建立稳定的劳动关系。提高城市包容度，丰富农业转移人口精神文化生活，加强农业转移人口社区服务、社会融入和智能生活技能培训。
加大配套落实力度，强化财政资金和建设用地保障。扩大中央财政农业转移人口市民化奖励资金规模，提高均衡性转移支付中为常住人口提供基本公共服务增支因素的所占权重，根据基本公共服务水平提高和规模增长情况进行动态调整。中央预算内投资安排向农业转移人口落户和居住证发放量较多地区倾斜。加大新增建设用地计划指标与吸纳落户数量挂钩力度，国土空间规划编制、用地计划等方面统筹考虑安排进城落户人口和城镇新增建设用地。年度建设用地总量调控充分考虑进城落户人口规模和居住证持有人口规模。
统筹推进农村改革，依法保障农业转移人口的“三权”。维护进城落户农民在农村享有的相关权益，建立健全进城落户农民自愿有偿退出权益的操作办法。选取农村集体经济较落后、资源资产价值较低的地方试点，借鉴城市房屋拆迁“先迁先得”方式，分批分期推进农村产权置换城镇住房、社会保险等有效途径，推动有意愿的农业转移人口在城镇落户。加大农村集体经营性资产股份合作制改革力度，将权益量化成股权，实现“权随人走”，探索农村集体经济组织成员资格与户籍脱钩的可行性。研究明确收回闲置宅基地和废弃公益性建设用地转为经营性建设用地后上市的操作程序。选取部分地区农村分步分期开展有序退出宅基地、承包地的试点，给予一定税收优惠减免、社保补贴等奖励。支持退出“三权”资产的整合开发、异地置换和跨区域占补平衡，促进其盘活利用价值增值，为退出补偿筹集充分的资金。
作者：赵坤 国家发展改革委城市和小城镇改革发展中心副主任、研究员
