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2023年12月，中央经济工作会议提出要统筹新型城镇化和乡村全面振兴，促进各类要素双向流动，形成城乡融合发展新格局。这实际上明确了新发展格局下关于城乡关系的目标和抓手，即以统筹新型城镇化与乡村全面振兴为抓手，以促进城乡融合发展为目标。所以，我们应明确目标，深刻理解和有效实施“统筹新型城镇化和乡村全面振兴”。
一、以促进城乡融合发展为目标
谈及城乡关系和城乡融合发展，就不得不提及城镇化和乡村振兴。一方面，改革开放以来，随着经济的高速增长和工业化的快速推进，中国城镇化不断加快，城镇化水平显著提高。然而，应该看到，目前中国的城镇化面临着质量不高的问题，城镇化进程中的不协调问题凸显。所以，今天我们特别强调“新型城镇化”。另一方面，“乡村振兴战略”是中共十九大报告中提出的七个发展战略之一。但是，在全面建设社会主义现代化国家的今天，我们谈的是“乡村全面振兴”。这里的“全面”应该包括乡村产业、人才、文化、生态、组织等方面。党的二十大报告明确指出，高质量发展是全面建设社会主义现代化国家的首要任务。而解决高质量发展的痛点和难点，既要跳出城镇看城镇化，也要跳出乡村看乡村振兴，强化以工补农、以城带乡，推动形成工农互促、城乡互补、协调发展、共同繁荣的新型工农城乡关系。也就是说，城乡融合发展是中国式现代化建设的重要战略突破口。而如何统筹新型城镇化与乡村全面振兴，是推进中国式现代化的必答题。
二、“统筹新型城镇化和乡村全面振兴”的认识论
以往的研究多是针对单一话题进行研究，要么是针对新型城镇化展开，要么是针对乡村振兴展开。自2018年以来的五年，两者相关的研究、综合性的研究越来越多。尤其是，这两三年，探讨两者的耦合发展或融合发展逐渐成风，研究两者的协调发展或协同发展的文献也不少。但是，从战略高度或统筹视角考察的文献很少。进一步看，关于新型城镇化与乡村全面振兴深入的关系研究尚未开展起来，特别是对两者统筹考虑的重要性和紧迫性认识还不够，在体制上也没有很好改革，尤其是如何从机制上保障、促进新型城镇化与乡村全面振兴联动还不明朗。而且，现在不是要不要统筹的问题，而是如何进行统筹的问题。那么，如何统筹新型城镇化与乡村全面振兴？首先要解决认识上的问题。
实际上，统筹是独具中国特色文化的瑰宝。统筹是围绕理想目标对所完成的具体任务进行的思维活动。统筹活动的基本程序是指对实践领域各类复杂事物，特别是对由多个系统、多种因素、多重关系、多层价值取向构成的复杂事物进行统一筹划的思维顺序。本文认为，“统筹新型城镇化和乡村全面振兴”的运作应该从以下四个方面去把握：
1. 准确把握对象
要完成某一项任务，首先要明确谁来干，如何干和所要实现的目标。针对“统筹新型城镇化和乡村全面振兴”而言，首先，要把主体（谁来统筹）、客体（统筹什么）及环境（内外部条件）等综合看成“统一体”。具体地说，各地领导者，要把城镇和农村这一具有相容性或相关联的“客体”以及所处的环境情况搞清楚，明确任务和目标，突出主体作用，发挥客体效能，兼顾环境的影响。因为各个地方的情况不一，客体的禀赋不同，环境差异很大，所以只有对“统一体”有足够把握，才能避免指导上的失误和行动上的忙乱。
2. 分析利弊因素
任何一级领导者在制定与实施某项决策时都需要全面、综合、统一筹划，尽可能将所有相关的利弊因素都考虑进来。对于“统筹新型城镇化和乡村全面振兴”来说，也是如此。在有利的因素中，要分析哪些是直接的，哪些是间接的；哪些是当前必须的，哪些是尔后可能起作用的。对不利的因素，要分析哪些是认识上的，哪些是行动上；哪些是当前现实存在的，哪些是尔后可能发生的，这些都需要尽可能地考虑到。只有认真、全面、客观地将利弊因素尽可能加以考虑，才能在决策过程中经过统一整体筹划，发挥和利用有利因素，克服和抑制不利因素，避免“顾此失彼”。
3. 理清相互关系
当领导者将某项事业作为“统一体”并进行总体筹划时，还要对与预定目标相关联的所有因素进一步加以分析，理清各相关因素与目标间的主导、制约与促进关系，理清各相关因素之间的种属、并列和相容关系。通过对各相关因素的分析，进而确定哪些是可利用的因素；另外，对一切相关的不利因素都要找出对它抑制、排除或转化的应对措施。拿“统筹新型城镇化和乡村全面振兴”来讲，以往我们只是粗犷地分析新型城镇化和乡村振兴之间的关系，或者简单地分析城市和农村之间的关系，而没有深入分析与城乡融合总目标相关联的主要或关键因素，导致城乡难以融合，出现“单出头”或“单打一”的现象。
4. 追求最高效用
在这里，我们是把“统筹新型城镇化和乡村全面振兴”作为事业来对待，以城乡融合目标为指向，从全局上通盘筹划，同时，尽最大可能权衡分析，趋利避害，寻求最高效用。首先，在差异中求平衡。新型城镇化和乡村全面振兴单独来看，可以说是明显不同的价值取向，但是作为“统一体”来看，又是以内外平衡状态显示其自身存在的价值；其次，在权衡中求优化。新型城镇化和乡村全面振兴作为不同目标，只是在一定时期或某一阶段的期望标志，要使城乡融合得以实现，优化具有实用意义，而权衡是十分必要的；第三，在协调中求发展。新型城镇化和乡村全面振兴都是其内部结构协调和与外部环境协调达到一定水平的结果，因而城乡融合从总体上只能是从协调中求发展。
三、“统筹新型城镇化和乡村全面振兴”的实践论
进一步分析，城镇和乡村是一个有机体。城乡均衡发展、协调发展，这是区域发展的内在要求。第一，乡村振兴是新型城镇化成功的重要标志。换句话说，是否带动了乡村发展是衡量新型城镇化是否成功的重要标志。第二，新型城镇化是乡村振兴的助推器。乡村振兴离不开城镇化带动，农业、农村和农民的现代化都离不开新型城镇化。第三，城乡融合发展要求新型城镇化与乡村振兴联动。可以说，新型城镇化与乡村振兴联动，是推动城乡融合发展的现实途径。而畅通城乡要素流动是加快破除城乡二元结构、实现城乡融合发展的关键路径。因为，城乡融合发展体现为城乡空间、城乡经济、城乡基础设施、城乡公共服务、城乡生态环境的多维融合。
城乡融合发展既是一个理论问题，也是一个实践问题，既需要理论指导，也需要实际解决方案。城乡融合发展又归结为如何处理好新型城镇化与乡村全面振兴的关系。更进一步地讲，需要统筹新型城镇化与乡村全面振兴。统筹新型城镇化和乡村全面振兴，既要进行宏观上的战略规划，也要进行中观和微观方面的具体策划与实施方案的通盘考虑。换句话说，统筹目标要优化，统筹措施也要优化，统筹方案也要优化。仅有统筹目标是不够的，只有包括统筹措施在内的统筹方案才是必要的。下一步各地应该拿出“统筹新型城镇化和乡村全面振兴”的具体实施方案。
关于如何统筹，就自然想起华罗庚教授倡导的统筹法。华罗庚教授最初推广“统筹法”，实际上不仅仅是个统筹方法的普及与应用问题，而是有其统筹理论作为支撑的。统筹学的理论认为，统筹思维与实践活动包括三个基本环节——统筹研究、统筹规划、统筹安排。下面借助它来加以分析：
（1）统筹研究。统筹研究是统筹实践的先导。从实在意义上讲，统筹研究就是研究统筹的主体（谁来统筹）、客体（统筹什么）、环境（内外）的各类情况，明确统筹的目的——促进城乡融合。这些基本问题必须先弄清楚。这在前面已经做了详细深入的阐释。
（2）统筹规划。统筹规划是统筹实践的重心。长期以来，城乡失衡是不争的事实。统筹新型城镇化与乡村全面振兴，进而实现城乡融合发展已迫在眉睫。应该看到，在工业化、城镇化加速发展的过程中，人、地、钱等资源要素从农村转向或流入城市，符合市场经济发展规律，但从统筹城乡的角度考虑，这种单向的要素流动导致了城乡经济发展的严重失衡。而要破解城乡经济严重失衡的局面，就必须统筹推进，促进各种资源要素在城乡之间的合理高效流动。也就是说，畅通城乡要素流动是加快破除城乡二元结构、实现城乡融合发展的关键路径。另外，要实施城乡公共资源相对均衡配置，不断缩小城乡建设之间的差距，必须推动城乡生产生活条件的均等化，才能实现城市良性运行和农村健康发展。概括地讲，两大战略统筹的“结合点”很多，从人、地、钱、产业、公共资源等五个方面展开讨论，这样更具可操作性。然而，目前的最大问题是两大战略统筹体制尚不健全。
（3）统筹安排。统筹安排是统筹实践的落地。从现实看，由于种种原因，两者不协调突出表现为农村发展滞后于城镇发展。统筹安排的实质就是协同推进，最终的目的是实现城乡融合发展。然而，目前的最大问题是两者的统筹长效机制没有建立起来。
可以概括如下：统筹研究归结为如何深刻认识新型城镇化与乡村全面振兴的互促共进关系，逐步形成一个新型城镇化和乡村全面振兴“互融共生”发展环境；统筹规划归结为如何建立战略统筹体制，并找出新型城镇化和乡村全面振兴的结合点，促进城乡联动；统筹安排归结为如何充分调动各方的积极性，建立科学、有效的长效统筹机制，促使新型城镇化和乡村全面振兴协调发展。从统筹实践活动的全程来看，统筹研究、统筹规划、统筹安排既相对独立，又相互关联。
（本文是2023年度河海大学中央高校基本科研业务费项目(人文专项)(项目编号：B230207031)阶段性成果。）
作者简介：杜栋，男，河海大学系统工程与管理创新研究中心主任、教授，城市与区域高质量发展智库首席专家。
