2018年3月，第十三届全国人大常委会将制定农村集体经济组织法列入立法规划农村集体经济组织是坚持农民土地集体所有和农村基本经营制度的组织载体，坚持农民土地集体所有、坚持农村基本经营制度，就必须巩固和完善农村集体经济的组织制度。农村集体经济组织是在经济社会发展中避免农民发生两极分化、逐步实现农民共同富裕的重要组织保障，因此，必须建立起完善的保障其成员合法权利的制度，以避免其被少数人内部控制或被外来资本控制。

2022年12月27日至30日召开的十三届全国人 大第38次常委会会议对《中华人民共和国农村集体经济组织法(草案)》(以下简称《农村集体经 济组织法(草案)》)进行了初次审议。会后，全国人大网将《农村集体经济组织法(草案)》全文公布，向全社会征求意见，受到社会广泛关注，共收到各种意见、建议两万多条，但所有意见中没有颠覆性的(认为不需要农村集体经济组织、不应该制定该法等)。主要的意见具体有以下七个方面。

第一，农村集体经济组织本身是否应当是市场主体。这个问题在起草过程中有争议。在关于改革完善农村集体经济组织制度的中央文件中，曾几次提到要赋予农村集体经济组织市场主体的地位。但是，在法案起草和征求意见过程中，多数意见都认为，鉴于农村集体经济组织的特殊性(例如：土地的所有权不能转让；承包到户的耕地和农民依法使 用的宅基地等属于农户的用益物权，集体组织无权擅自处置；集体经济组织对其成员承担着多方面的 管理和服务职能等，因此农村集体经济组织不能破产)，赋予农村集体经济组织市场主体地位,必须 找到有效的实现形式。为了界定集体经济组织，法案起草考虑了以下三个方面的因素：一是历史上早 已形成了这种有效的实现形式，即集体经济组织可以出资(含合资)依法设立市场主体，并以所出资产为限，承担市场风险和债务责任。这种形式自人民公社办社队企业开始，就已被普遍采用。二是现实中还没有出现过农村集体经济组织破产的情形。三是如果是市场主体就需要明确向哪个政府部门登记、接受哪个政府部门管理和指导的问题。为此,《农村集体经济组织法(草案)》将“农村集体经济组织”界定为:农村集体经济组织是独立的民事主体,具有法人地位，可以依法从事相应的民事活 动(如资源发包、物业出租、居间服务、资产参股等)，其自身并不是单纯的以营利为目的的经营性市场主体，但可以代表成员以集体组织出资或合资的方式，依法设立市场主体(如合作社、公司等)并向国家市场监管部门登记和接受管理。

第二，关于集体经济组织成员的认定。这个问题比较复杂，涉及多方面的情况：①对自然取得(如出生、婚嫁、政策性移民等)成员身份的情况意见不大。②对申请取得成员身份的情况有不同意见。《农村集体经济组织法(草案)》对此作了两方面限制：一是申请者必须是非城镇居民；二是申请者必须退出原来所属的农村集体经济组织。③对丧失成员身份的情况有不同意见，主要是对已取得公务员身份以外的公职人员，如已取得国家事业单位员 工、国有企业员工等身份的人员等，是否应丧失集体组织成员身份有不同意见。④对妇女成员，有意见要求增加“不因结婚丧失成员身份”的规定。但考虑到情况复杂，初审稿没有对此做出统一规定。现实中的主要问题是，如何保障离婚后妇女的土地承包权、宅基地使用权等，要避免出现在娘家和婆家“两头空”的现象。

第三，集体经济组织的合并与分立。主要意见有：①对合并和分立应当有更具体、更细致的规定,要符合绝大多数成员的意愿；➁要求增加农村集体经济组织“终止”和“撤销”的条款，并明确条件和程序。由于现实中还没有这样的实例，因此，法律初审稿没有设置关于“终止”和“撤销”的条款。

第四，明确国家对农村集体经济组织的支持措施。因为这是一部“组织法”可以原则性地提出国家对农村集体经济组织的支持，但具体措施应当由其他相关法律或国家政策做出规定。

第五，对农村集体经济组织收益分配制度的具体规定。因各地农村集体经济组织的经济实力和收益分配情况差别太大，不宜做出统一规定，但国家对农村集体经济组织以及合作社、公司的财务管理制度，均已有明确规定。

第六，对“村改居”后农村集体经济组织的存废及其资产的处置。因为这还是一个在探索中的问题，实践并没有提供多少实例，因此法律初审稿暂对此不作规定。

第七，农村集体经济组织与村民委员会的关系。 现行《中华人民共和国村民委员会组织法》总则第二条规定：村民委员会办理本村的公共事务和公 益事业，调解民间纠纷，协助维护社会治安，向人民政府反映村民的意见、要求和提出建议。但由于 此前不少地方的农村集体经济组织不健全、运行不正常，因此农村集体经济组织的资产管理、经济活 动等均依法由村民委员会代行其职责。农村集体经济的组织建立和运行正常后，就需要理清两者的职能，区分村民和集体经济组织成员的权利，明确村民委员会和农村集体经济组织的权能和职责，在村党组织的统一领导下，相互配合、相互支持,各司其职，共同做好农业农村经济发展和社会治理工作。

《农村集体经济组织法(草案)》是一部涉及农村诸多基础性制度的重要法律，关系农村改革、发展、稳定的大局和亿万农民的切身利益，希望该法的制定能受到社会各方面的广泛关注，群策群力、集思广益，使该法制定得更加符合现阶段中国农村的实际情况，更好地发挥其应有的作用。

作者：陈锡文  湖南师范大学中国乡村振兴研究院首席专家，第十三届全国人民代表大会农业与农村委员会主任委员

来源：《中国农村经济》2023年第8期