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城乡要素配置合理化既是推动城乡融合发展的本质要求，也是城乡经济良性循环的重要表现，对提高全要素生产率、推动经济高质量发展、构建新发展格局具有重要意义。近日，习近平总书记在听取陕西省委和省政府工作汇报时强调，要健全城乡融合发展体制机制，完善城乡要素平等交换、双向流动的政策体系，促进城市资源要素有序向乡村流动，增强农业农村发展活力。当前，我国社会主要矛盾中最大的发展不平衡是城乡发展不平衡，制约城乡平衡发展的关键障碍之一，是城乡要素交换不平等和流动不均衡，这种不平等、不均衡集中表现为要素权利的不对等、收益分配的不公平，以及长期以来生产要素由乡到城的大量流出。这种局面的形成既是市场机制作用的结果，也有历史性、体制性原因，当前主要原因在体制机制层面，突破口也在体制机制的改革完善上。因此，要加快构建有利于城乡要素合理配置的体制机制，促进城乡要素平等交换、双向流动，加快推动城乡结构优化。
增强农业农村发展活力的内在要求
从历史的角度看，城乡差别随着社会分工、阶级分化和城市的形成而产生，城乡之间要素价格、边际报酬等差异，构成了城乡要素流动的客观基础。由于城市空间利用效率一般高于乡村、非农产业生产效率往往高于农业，要素从乡村流向城市，通常会带来城乡要素配置效率提升和城市化发展，但过度的要素流失也会造成乡村衰败和农业萎缩，这成为不少国家在现代化进程中面临的共同问题。在城市化进程中，多数国家都经历过以城市为中心的阶段，乡村处于从属或边缘状态，要素源源不断从乡村流向城市工业部门；但城市化进程完成后，一些国家开始重新反思城乡关系，更加重视城乡地位平等和功能互补，并通过各种方式来引导资源要素向乡村流动，进而实现了工业化、城镇化、农业现代化、信息化顺序发展的“串联式”现代化。
实践表明，农村要素向城市的流动转移是支撑工业化城镇化起步和发展的重要条件，要素向城市规模化单向流动是一定历史阶段的客观现象，但只有城乡生产要素双向流动、平等交换和优化配置，才能真正实现经济社会的持续良性发展。进一步，实现城乡要素双向流动既要发挥市场的决定作用，但又不能完全依靠市场机制，普遍的共识是政府必须而且可以发挥重要作用，这是由农业的弱质性和农村经济的脆弱性所决定的。对我国而言，由于工业化城镇化进程尚未结束，农村要素向城市流动的内在动能依然强劲，推动城乡要素实现双向流动，更加需要发挥制度创新、政策供给和政府投入的关键作用，这是我国推进城乡融合发展所面临的特殊时空背景。
当前我国城乡要素配置不合理，不仅表现为要素流向的不均衡，更突出地表现在城乡要素交换的不平等，主要包括要素财产权利的不对等、城乡要素市场的二元性和要素收益分配的不公平。这种不平等的要素交换关系是历史造成的，有历史的合理性，在此不用赘言。近年来，伴随一系列重大改革的深入推进，我国城乡要素交换不平等的局面已经明显改观，更多资源要素开始向乡村汇聚，但离真正解决这一问题还有不小距离，依然面临较大挑战。从实践看，仅仅依靠政策的支持，抑或单纯依靠市场机制的自我完善来化解、发展的过程来消化这一问题，显然是不够的。不论是从促进城乡要素双向流动，还是实现城乡要素平等交换，都需要加快健全城乡融合发展体制机制，强化有利于城乡要素配置合理化的政策供给。
把握城乡要素优化配置的三个要求
要素在城乡的流动和配置是一个复杂的动态过程，在生产力发展的不同阶段表现出不同特征。当前，我国城镇化阶段演进、新技术变革赋能和城乡关系调整，推动城乡空间边界、生产网络和价值功能不断发生变化，已经并正在深刻改变城乡要素流动与空间配置路径。强化有利于城乡要素平等交换、双向流动的制度创设，需要把握好以下几点：
城乡发展共同体建设。城乡功能互补是要素流动和交换的基础。乡村兼具生产、生活、生态、文化等多重功能，与城镇共同构成人类活动的主要空间，各自发挥着不可替代的重要功能。实现城乡要素双向流动和平等交换，取决于城乡地位的平等化，以及城乡各自功能的有效发挥，进而形成互补互利、具有多样性和灵活性的功能体系。从实践看，仅仅依靠政府行政动员，又或一些企业、个人出于情怀不求回报的捐赠，来促进要素向乡村流动，往往不具有可持续性。唯有城乡各自不可替代的功能能够有效实现，乡村价值能够充分挖掘，城乡经济循环能够有效畅通，城乡要素流动和交换才能更加充分。
城与乡的双向开放。要素双向有序流动必然建立在城乡双向开放的基础上。改革开放以来我国城乡结构的转化过程，事实上也是一个城乡双向开放的过程。然而，与对城市开放的普遍关注相比，我们对农村向城市的开放关注相对更少，甚至有观点认为农村不存在对城市的开放问题，进而导致对破除城市要素入乡过程中的障碍和堵点缺少必要的、系统的政策供给，包括但不限于下乡群体用地保障、财产权益保护等。实现城乡要素双向流动，需要扩大城乡双向开放，既消除要素由乡入城的制度性和政策性障碍，同时，也要创设城市资源要素向乡村有序流动的积极条件。
效率与安全的统一。我国长期以来的城乡要素配置机制，为城乡社会稳定和国民经济的强大韧性提供了底层支撑。深化要素市场化配置改革，复杂性、敏感性、艰巨性是客观存在的，不可能一蹴而就，必然要兼顾效率与安全。正如习近平总书记在2022年中央农村工作会议上强调的，“对涉及土地、耕地等农民基本权益特别是改变千百年来生产生活方式的事情，一定要慎之又慎”。“大国小农”是我国的基本国情农情，不同地区资源禀赋不同，不同要素的属性和市场化程度也存在差异，特别是农村土地要素，一定程度上还承载着就业和社会保障功能，这就决定了推动城乡要素平等交换和双向流动必须要有一定时序和节奏，需要在安全可控的条件下稳慎推进。
促进城乡要素平等交换、双向流动的着力点
市场决定资源配置是市场经济的一般规律，优化城乡要素配置首先必须遵循这条规律，同时也要更好地发挥政府的作用，强化制度创新，优化政策供给，畅通城乡要素流动。
着力打破城乡要素市场二元性。要素市场体系的健全程度和运行效率，直接影响要素的流动性与配置效率。促进城乡要素有序流动和平等交换，必须具备比较顺畅的通道，也就是说城乡要素市场是统一的；同时，市场是有效的，不存在制度性的壁垒或障碍，要素价格主要由市场来决定，可以真实灵活地反映市场供求关系、资源稀缺程度，进而引导城乡要素配置依据市场规则、市场价格、市场竞争实现效益最大化和效率最优化。优化城乡要素配置，必须加快建设城乡统一的要素市场，健全要素市场运行机制，打通城乡要素自由流动的制度性通道。
深化要素市场化配置改革。要素市场化配置改革是促进要素有序流动、提高要素配置效率的重要途径，其中，农村要素市场化配置又极为重要，应根据不同要素属性、市场化程度差异分类推进。对于劳动、资本、技术等流动性要素而言，重点在进一步消除要素流动的制度壁垒；对于土地等不可流动要素而言，重点需要赋予对等的要素财产权利、构建城乡统一市场体系。同时，推动农村要素市场化配置改革，还牵涉到城市财税制度、农村社会保障制度、农业转移人口市民化成本分担机制等，需要协同推进配套性改革，为要素市场化配置改革创设有利条件。
健全促进城市资源要素向乡村流动的长效机制。就要素双向流动而言，当前的重点和难点在于促进城市资源要素更大规模、更广范围、更为持续地向乡村有序有效流动。为此，在牢牢守住土地公有制性质不改变、耕地红线不突破、农民利益不受损的底线的前提下，应从农村信用体系建设、法治乡村建设、社会资本合法权益保护、返乡入乡创新创业系统化支持政策等着手，加强对城市资源要素向乡村流动的引导和激励。
强化县城畅通城乡要素流动的载体作用。县城是城乡经济循环的交汇点，也是城乡要素跨界配置的天然载体，强化县城功能，有利于更好地促进城市资源要素有序向乡村流动。为此，应加大县、乡、村公共服务资源投入和统筹配置力度，提高县城综合承载能力，赋予县级更多资源整合使用的自主权，在县域率先破除妨碍城乡要素平等交换、双向流动的制度壁垒，促进发展要素、各类服务更多下乡，提高要素配置效率。
作者：涂圣伟 国家发改委产业经济与技术经济研究所研究员
