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县城是我国城镇体系的重要组成部分，是城乡融合发展的关键支撑。以县城为重要载体的城镇化建设，是我国新型城镇化建设的重要内容，是构建新型工农城乡关系和推进区域协调发展的重要一环。在此进程中，需高度重视对县城的功能定位及对其发展方向的分类引导，积极培育专业功能县城，培育发展特色优势产业，将不同县城在资源禀赋、区位优势以及特色经济等方面的专业特长发挥出来，更好推进新型城镇化建设，推动县域经济高质量发展。
明晰重要意义
县城是城乡融合发展的关键支撑，产业是县城发展的重要根基。推进以县城为重要载体的城镇化建设，特别是积极培育专业功能县城，对于增强县城产业承载力和要素集聚效应、促进城乡融合发展具有重要意义。
一是有利于把我国城镇化速度稳定在适宜水平。改革开放以来，我国城镇化水平得到快速提升。2021年末，我国常住人口城镇化率达到64.72%。从其他国家城镇化发展情况看，城镇化率达到60%后，不同国家的城镇化进程会出现分化。有的国家城镇化明显降速，到65%左右就不再提高；有的国家表现为缓慢降速，到75%左右进入稳定状态；有的国家城镇化速度一直保持稳定增长，到80%左右趋于稳定。当前，我国人口向大中城市集中的趋势已经放缓，推进以县城为重要载体的城镇化建设将有助于我国城镇化速度稳定在适宜水平，为实施扩大内需战略等一系列重大部署持续提供动力。
二是有利于增强县城的承载力、吸引力、辐射带动力。截至2021年年底，我国县城及县级市城区人口占全国城镇常住人口近30%，县及县级市数量占县级行政区划数量约65%。但总体上看，我国县城发展仍相对滞后，人口和经济发展不匹配。具体表现为，大部分县城建设总体落后，对人口、资本、技术等要素的吸引力不足，产业集聚效应较弱。推进以县城为重要载体的城镇化建设，因地制宜补齐县城发展的短板弱项，促进生产要素在城市、县城和乡村之间的流动，推动县域逐步形成特色鲜明、结构优化、富有竞争力的产业体系，有助于使县城生产要素的空间集聚效应与产业集群的规模经济相互促进，使县城的承载力、吸引力、辐射带动力全面提升。
三是有利于促进城乡融合发展。县城是连接城市、服务乡村的重要桥梁，是破解乡村发展难题、弥补乡村发展短板的重要突破口。我国长期形成的城乡二元结构尚未完全改变，农业劳动生产率低于非农业，城乡基本公共服务均等化尚在推进之中。当前和今后一个时期，缩小城乡发展差距、推动农民农村共同富裕是一项重要任务，尤其需发挥好县城的作用。推进以县城为重要载体的城镇化建设，将有力提升县城对乡村经济的辐射带动作用，加快推进乡村振兴，是促进城乡融合发展的重要抓手。
找准建设重点
推进以县城为重要载体的城镇化建设，需顺应县城发展规律、人口流动趋势和产业变迁态势，坚持科学把握、精准定位、分类引导、突出重点、特色发展。
一要顺应县城发展规律，科学定位、分类引导县城发展方向。当前，我国县城呈现出多层次、非均衡发展的特点。大城市周边县城积极承接城市产业溢出或功能疏解，全面融入大城市、都市圈及城市群；一大批具有特色产业或特色市场的县城经过多年发展，产业规模效应和要素集聚效应明显。县城所处区域不同，发展基础、发展阶段、产业结构、资源禀赋、腹地面积、环境容量等各不相同，多层次、非均衡发展既是客观趋势，也符合城镇化一般规律。推进以县城为重要载体的城镇化建设，需顺应县城发展的内在规律，充分认识县城发展的巨大潜力，立足其资源环境承载能力、区位条件、产业基础等，统筹县城生产、生活、生态、安全需要，对县城发展方向进行科学定位、分类引导。
二要研判人口流动趋势，探索县城特色化发展路径。我国城镇化还有巨大空间，农村人口向城镇流动、落户、定居仍是大趋势。从城市看，部分城市生活成本高，人口过度聚集，“规模不经济”“城市病”等问题突出，对人口的吸纳放缓。从县城看，大城市周边县城已经成为吸纳人口的重要承载地，具有较强产业基础或产业集群的县城在促进人口集聚、吸纳农业转移人口、提供就业等方面发挥了重要作用。通过加强基础好、潜力大、产业特色鲜明的县城建设，更好发挥这些县城吸纳农业转移人口的功能，十分重要。推进以县城为重要载体的城镇化建设，需顺应人口流动趋势，重点做好大城市周边县城和专业功能县城对农业转移人口的有效吸纳。
三要实现联动综合施策，大力培育专业功能县城。产业是县域经济发展的主要支撑，产业有特色，县城发展才有竞争力，县域经济才有辐射力。当前，县城产业尤其是一般性制造业已呈现出地域化、聚集化、特色化发展的趋势，部分发展较好的专业功能县城在吸引就业、辐射周边方面表现突出。推进以县城为重要载体的城镇化建设，需立足县情，更好支持这些具有资源、交通等优势的县城发挥专业特长，突出比较优势，鼓励县城利用自身的特色资源、特色文化、特色区位、特色生态等培育发展特色经济和支柱产业，延伸产业链条，健全配套产业，推动产业专业化集群式发展，强化新型城镇化建设的产业支撑。
凸显产业特色
在培育专业功能县城的过程中，要更好发挥县城比较优势，突出主导产业和特色产业，精准增强县城产业支撑能力，促进县域经济特色化、特色经济产业化、产业经济集群化。
一是坚持“一县一策”，瞄准特色产业发展方向。实施差异化战略，立足县城自身产业基础和发展实际，把握产业发展趋势，科学确定县城主导产业或特色产业，聚焦符合政策、市场规模大且具有地方特色的产业领域，引导产业集中集聚发展，持续释放产业发展的“乘数效应”。同时，更好发挥政府引导作用，科学编制和完善建设方案，统筹培育本地产业和承接外部产业转移，突出企业在承接产业转移中的主体地位。
二是完善园区功能，增强产业发展支撑能力。积极搭建产业园区平台，实现产业规模化、集群化、链条化发展，提升现有产业园区能级，提高县城产业发展的承载能力。产业园区要做好产业导入、产业运营、产业链条延伸等方面工作的有序衔接；助力特色产业发展壮大，拓展招商引资、营商服务、要素配置等方面的应用场景；搭建特色创新平台，引进和培育产业研究院、产业创新中心、众创空间、大学生创业园等创新平台；积极探索产业基金运营模式，完善产业园区投融资功能。
三是健全配套设施，夯实县城产业发展基础。加快形成县城生产、运输、消费的良性循环，推动产业发展与就业、民生相互促进。具体来看，需着力完善市政交通设施，畅通对外连接通道；建设规模适度的公共仓储集散回收设施，配套发展物流中心和专业市场，改善县城消费环境；完善生活配套基础设施，建设提升教育、医疗、环境、卫生等基本公共服务和设施的水平，推进县城基础设施向乡村延伸、公共服务向乡村覆盖。
四是破解要素制约，强化产业培育要素保障。使市场在资源配置中起决定性作用，促进城乡要素自由流动和平等交换。着眼破解当前制约县城产业发展的制度藩篱和现实障碍，加快推进改革，合理引导城乡要素双向流动，实现城乡要素优化组合、合理配置，强化专业功能县城持续发展的能力。
（作者：郭冠男 陈润 单位：中国宏观经济研究院经济体制与管理研究所）
