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效率难题。有人预测到2040年左右，我国农业从业人口占总从业者的比重可能在5%以下，这是一个富有前瞻性的说法。5%的从业者中，有相当比例的是规模经营者。今后，这些经营者和拥有土地承包权、但不从事农业的这部分人是什么关系？租佃关系？委托关系？长期维持这种关系有利于农业发展吗？我比较怀疑。
我的看法是，要实现经济上的效率，还是要走“适度规模经营+社会分工深化+社会化服务”这条路，小承包户要实现历史转型，成为真正的非农业人口。但这是一个难点。具体会涉及到举家转移难题、小城市发展难题、农产品周期难题。效率难题当中还有公共服务的难题。比如，有些地方路修得质量很高，路的密度很大，投入很大，投入与产出之间差距太大；还有一些公共服务设施的维护成本很高，尤其是水处理单元投入下去以后利用效率不高。当然，这样的难题全世界都有。
平等难题。有了规模经营以后，农民收入是不是就提上去了？事实不是这样。当然，如果没有规模经营，农民收入更低。从美国等发达国家的情形看，真正土地经营收入只占农民收入比重的1/5左右，这是个很大的问题。为什么农村有了规模经营之后，农民的主要收入不能提高，甚至比重越来越低？如何确立一种机制，使农业从业者的收入与其他人口的收入能够保持大体一致，甚至前者略高于后者？
社会治理难题。中央关于经济组织与社会治理组织分开的意见落实了没有？越来越小的乡村居民点要不要继续维持自治组织？社会治理能不能实现城乡一体化？现在的农村能不能承载乡愁？能不能通过城市建设的改善，使城市也能承载“乡愁”？这些都是难题。随着城市化推进，将来会形成这样的人口布局，即乡村地区的人口重心在市镇区域，真正的农业区居民主要是农业从业家庭，他们数量少，且分散在小的居民点上，有的会在自己的农场设立生产与家居一体化的定居点。这种情况下，现有的村委会体制还能适应新的居住形态吗？
从发达国家的经验看，解决上述难题大体上需要以下发展行动或政策创新。
第一，要尊重农民自由选择权，包括土地流转、交易的权利，自由迁徙的权利。农民自主选择权得到尊重，就有了一种纠错机制，政府的一些不合时宜的政策就不至于对发展带来太大的负面影响，而好的政策更容易得到落实。
第二，乡村地区必须要有远超农户数量的非农业居民。这些居民包括农业产业链上的其他环节的从业者。但这些居民一般不适合做农场主的邻居，而应该成为市镇居民，为市镇带来一定的人口规模与密度。2万人以上的市镇建成区人口规模是公共服务设施有效运转的必要条件。这样的市镇有可能成为宜居小城市，也更有可能成为为农业农民服务的区域中心。
第三，市镇要均衡布局。根据我国国情，东中西部的乡村区域的市镇可以有不同的市镇辐射面积，大体上可以设定在100-300平方公里之间。荷兰的市镇辐射面在100平方公里左右，美国在250平方公里左右。这样的市镇密度才有助于解决农民获取公共服务的可及性问题。
第四，农业产业链的重心要下沉。农业产业链价值创造是农产品原料价值的5-10倍。必要的农业产业链下沉到市镇，加上其他关联产业，足以支撑一个市镇的繁荣。农民的季节性兼业需求，也可以在这里得到满足，有助于稳定解决城乡收入差异难题。
第五，发展跨行政区的现代化专业合作社。发达国家的农民合作社数量少，规模大，能够将农业产业链的部分价值增值转变为农民收入。囿于行政区划制度及村庄管理体制，我国现在220多万个农民合作社，基本不能真正发挥合作社的作用。合作社发展必须突破行政管理区划制度规定的边界，在全国逐步培育几十个功能完备的农民合作社，并使其在国际食品市场上具有跨国公司的经营能力，才有助于提高我国农业竞争力。
第六，社会治理实现城乡一体化。未来，农业区居民中产化、低收入人群进入城市将成为大趋势，这需要社会治理城乡一体化。2040年左右，全国农业从业家庭将不到2000万，这时候乡村治理机构如何建立，需要未雨绸缪，提前探索和部署。
最后，做一个总结，我国乡村振兴战略实施的目标区域应该是两个部分，即包含市镇在内的半人口稠密区和农业区。这两个区域的政策重点也应有所不同。城乡融合发展实际上就是要处理好这两个目标区域之间的关系。这是解决乡村振兴诸多难题的关键所在。
（作者为中国社科院农村研究所研究员）
