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随着江苏城镇化水平不断提高和农业转移人口数量不断增加，农村宅基地和住房闲置现象较为普遍。近年来，江苏省积极作为，创新探索农村闲置宅基地和闲置住宅盘活利用的有效途径和政策措施，先后出台《关于加强和规范农村宅基地管理工作的通知》《关于积极开展农村闲置宅基地和闲置住宅盘活利用的意见》等政策文件。2021年1月15日，江苏省十三届人大常委会第二十次会议审议通过了《江苏省土地管理条例》的修订，在坚持土地公有制性质不改变、耕地红线不突破、农民利益不受损的前提下，再一次为农村闲置宅基地和闲置住宅盘活利用提供政策支撑。
我省农村闲置宅基地与闲置住宅盘活利用典型模式
江苏目前宅基地盘活以宅基地置换、宅基地盘活方式自由选择和货币补偿这三种手段为主。从地域实践上看，苏北地区主要采取以宅基地置换商品房、农民公寓房和社保的方式对农民闲置宅基地与闲置住房退出的盘活加以补偿；苏中地区则以文化旅游供地的方式开展乡村旅游改建项目，充分利用闲置宅基地等建设用地资源，鼓励农民采取自主经营、合作经营、委托经营等多种方式盘活利用闲置宅基地；苏南地区则注重对闲置宅基地盘活后补偿标准调整机制的探索，以“三区三类”规划为引领，围绕“留、聚、转”三种模式制定引导激励政策。
宅基地有偿退出是指在旧村改造、新农村建设的过程中，对自愿退出宅基地的农民进行货币补偿，其补偿对象包括宅基地及其地上房屋建筑物、构筑物。省内实践主要有市场交易与政府主导相结合和村集体主导两种模式。市场交易和政府主导相结合模式主要集中在苏北地区，政府联动外部企业资金，对宅基地退出的后续工作进行招标竞拍，由企业负责宅基地退出后的复垦等工作，并引进新型农业企业对复垦后的土地进行合作开发，使村民享受更多福利收入。村集体经济组织主导模式主要集中在苏南和苏中地区，即以政府为主要推动力，制定有偿退出的补偿标准和收回程序，建立政府回购机制，通过产权转让、权益转化、土地整治、转换入市等方式，尝试推进宅基地有偿退出，显化宅基地财产权。常州市武进区结合宅基地有偿退出改革探索出以农村集体经济组织为主导的土地整治、增减挂钩工作思路。
从分散到集中的宅基地置换，即以城乡一体化为发展要求，以区域土地总体规划以及城镇村规划为依据，以农户腾退出的宅基地复垦换取指标并结合城乡建设用地增减挂钩政策为重点，多种形式将分散的农村宅基地置换为集中规划的城镇宅基地或集中居住房屋。宅基地选择权拍卖模式主要指镇村居民通过拍卖取得不同等级的宅基地使用权的方式，把农村宅基地转化为城镇宅基地。政府通过对不同区位、大小、类型的集体建设用地进行规划分级，以拍卖方式优先选择不同地块宅基地使用权。太仓市浏河镇新闸行政村内的紫薇苑3期是这类拍卖模式的代表。宅基地内部置换模式主要分布在城镇周边，要求村内居民将原有零散的宅基地置换为村内规划的集中社区内的宅基地。村庄按照化零为整的目标规划新型集中社区，以公平分配方式，鼓励村民置换宅基地使用权。浏河镇第一经济强村东仓村内的东仓小区是这类置换模式的代表。宅基地跨村置换模式主要集中在远离城镇的远郊地区，农户通过自身宅基地置换政府统一规划的大型集中居住社区内的标准宅基地。
“三权分置”下适度放活宅基地使用权，突出宅基地财产权价值，以出租或入股的方式盘活宅基地。一是以发展乡村休闲旅游，创新盘活利用机制。此模式主要利用自有宅基地、空余房屋、闲置土地和“四荒地”等资源发展休闲观光农业，开发乡村民宿、特色农庄、主题农园等。比如南京市溧水区“红色李巷”深入挖掘红色文化遗址遗迹，打造苏南“小延安”。二是以放活宅基地使用权，盘活闲置宅基地。此模式主要是利用闲置宅基地入股，产生经济效益。比如苏州在推动农户利用闲置宅基地入股方面进行了积极探索，村组织闲置宅基地入股，由村集体统一管理。
农村闲置宅基地与闲置住宅盘活利用的主要障碍
一是农村闲置宅基地和闲置住宅盘活缺乏充足法律依据。我国宅基地制度面临权利内涵不清、权能关系不顺、权益保障不足等产权问题。一方面，按照《民法典》物权编的规定，“宅基地使用权人依法对集体所有的土地享有占有和使用的权利”，缺乏“处置权”和“收益权”的权能实现。另一方面，农村宅基地方面的法制建设也比较滞后，无法明确界定农村闲置宅基地本身，而且宅基地使用权只能在集体经济组织成员内部流转。更进一步看，一直困扰宅基地管理的突出问题（如一户多宅、超占超建、未批先建等），也缺乏具体可操作的实施细则。
二是农村闲置宅基地与闲置住房盘活利用模式比较单一。各地区闲置宅基地与闲置住房盘活后的利用需求模式大多是依托增减挂钩和农村土地整治项目。闲置宅基地与闲置住宅盘活利用模式单一化进一步导致全省各地闲置宅基地和闲置住宅多采用出租、转让等形式流转，且以私下交易、自发交易为主；加之全省尚未建立规范有序的流转机制和流转交易平台，宅基地流转中介组织匮乏，一旦交易双方产生纠纷，双方利益均难以得到保证。除此之外，有效流转交易方式的缺乏使宅基地盘活变资产的渠道无法打通。
三是农民退出闲置宅基地和闲置住宅的积极性尚不高。2020年，全省常住人口城镇化率73.44%。大量农村居民定居城镇，但是留在乡村的宅基地与房屋依旧闲置，并未进行及时的退出或转让。由于农村居民普遍对自己的土地具有较深厚的情感，也极其重视他们拥有的土地财产，因此对宅基地的保护意识很强，即使在外有住宅，却还总是怀着一颗“乡愁”之心。这就导致他们不愿意退出自己的宅基地，或是对于退出的补偿期望值较高。然而，不同地方发展程度不一致，有些地方碍于财政状况，提供的宅基地补偿标准较低，农民退出宅基地的意愿不够强烈，甚至拒绝退出宅基地。
四是农村闲置宅基地与闲置住宅盘活区域差异较大。农村闲置宅基地和闲置住宅盘活利用受到客观条件和经济发展水平等制约，进而呈现区域差异。一方面，闲置宅基地和住宅盘活易受到客观条件的制约，例如宅基地使用权流转更适用于经济发达地区的郊区，交通便利，基础设施完善，有些地方风景还相当优美。由于地理位置、交通和经济情况的差异，宅基地使用权流转也随之不同，事实上多在苏南运行。另一方面，不同的实践做法产生于一定的背景，具有一定的地域特色和要求，如近郊农村土地经济价值高，政府吸引鼓励退出,政策保障好，农民宅基地有偿退出积极性高。
探索完善农村闲置宅基地和闲置住宅盘活利用路径
首先，加快推进农村宅基地确权登记颁证，健全闲置宅基地信息登记制度。
在宅基地确权工作中，明确界定闲置宅基地的定义与范围是关键的一环。一是成立相关工作组，逐村、逐组、逐户、逐地块排查调研，建立工作台账，逐个落实到村组、到地块，做到目标明、底数清，以便主管部门随时了解农村宅基地和住宅的变动与闲置情况。二是要普查农村闲置宅基地的数量、类型，把建房时间、实际占地面积、周边环境及房屋现状等信息进行全面登记、分类管理，建档存档。三是构建县、镇（乡）、村三级闲置宅基地信息资料库。适时追踪、完善宅基地的闲置时间、闲置原因、户主身份、户主宅基地数量等基本信息。尽管登记系统很难在短时间内建立并完善起来，但这是盘活利用工作中必不可少的环节。
其次，允许农村宅基地入股、出租、继承等，促进闲置宅基地的流转与退出。
闲置宅基地与闲置住宅利用改革实践发展必须切合当前经济发展水平和资源禀赋，可总结和推广江苏典型实践的成功经验。一是地方尽量开辟宅基地退出补偿的资金来源，提高村民积极性。二是尝试新的宅基地退出模式，通过其他方式满足居民的需求，例如探索“拆迁安置”“指标置换”“资产置换”“货币补偿”等多种宅基地退出模式，为农户提供多种选择，并积极培育宅基地流转市场。通过经营性建设用地入市和宅基地有偿使用，聚集宅基地退出所需补偿资金。但是应当注意的是，闲置宅基地入市一定要做到合法、有序入市。三是适当在一定地域范围（镇域或县域）内允许闲置宅基地在不同村庄农民之间自由流转。有经济能力的村集体可对进城人员的闲置宅基地按市场价格有偿收回，若本村长期无新增宅基地计划，则对其进行复垦。四是根据苏南、苏中和苏北的人口规模、城市化率及经济发展等因素推动宅基地资源优化配置，以实现宅基地使用权有效流转，并建立宅基地使用权有偿收回制度和宅基地复垦机制。
再者，完善农村闲置宅基地和闲置住宅盘活利用规划。
重视规划的编制与执行，加强各部门统筹，最好由设区市政府统筹指导全市闲置宅地基和农房盘活利用工作，具体负责部门协调、制度顶层设计、区县闲置宅基地和农房盘活利用工作指导与行为规范。一是将闲置宅基地整合，结合当地特有的自然景观，集中开发农业休闲观光园，吸引市民前来休闲娱乐；二是农户将闲置宅基地进行装修，打造农家乐或民宿，进行乡村旅游接待；三是结合存量宅基地和主导特色产业，建设乡村物流园区和网络信息服务站等，来盘活闲置宅基地，拉动农村经济的快速发展；四是将部分闲置宅基地整合用于基层公共服务建设，以此来激活农村土地要素、优化农村生态空间、推进美丽田园乡村建设、改善农村公共基础设施建设。
再次，完善农村闲置宅基地与闲置住宅盘活的保障机制。
城乡融合发展上先行探索，努力完善农村闲置宅基地与闲置住宅盘活保障机制，力争率先实现农业农村现代化。一是促进省内融合发展，真正实现农业转移人口的市民化。从就业、户籍、劳动技能、社会保障和住房保障等多层面建立农业转移人口的权利保障机制，使其融入城市生产生活，成为真正的市民。二是完善闲置宅基地盘活的资金保障机制。退出宅基地的整治、原宅基地使用权人的经济补偿等均需要大量资金。有必要建立以新增建设用地使用费、宅基地有偿使用费、集体建设用地指标交易收益等为依托的资金体系，推动宅基地有偿退出和整治，确实减少存量宅基地。三是建立宅基地基准地价体系。各地应积极探索建立宅基地地价评估体系，具体做法可以参考城镇地价评估制度，建立定期更新、动态调整的宅基地基准地价体系和宅基地基准地价数据库，为闲置宅基地盘活利用及保障农民合法土地财产权益提供直接依据。四是探索在农村集体经济组织内部成立理事会、监事会，发挥管理和监督作用，保障农民参与、民主管理的自治权益。
来源：《群众》2021年第16期
作者：陈利根 龙开胜 杜焱强（作者单位：南京农业大学金善宝农业现代化发展研究院、南京农业大学公共管理学院）
