陈玉荣

土地是人们赖以生存的根本，过去农民把土地视为金子，故有“金土地”之美名。随着我国改革开发和发展，城镇化和工业化的深入和长期实行的城乡分割的二元结构体制，导致我国城乡发展的不平衡现象越来越严重。农村劳动力通过非农工作来增加收入，因此各地农村耕地撂荒现象日益严重，造成了耕地资源的极大浪费。目前对我国全国范围内的耕地撂荒的面积，各地区都显示呈加剧的趋势。根据有关权威机构调查，目前我国的总耕地面积为1,432,960平方公里，排世界第三位。截止2018年，中国用全球7%的耕地养活了近20%的人口。我国耕地主要分布在东部季风区的平原和盆地地区。我国西部耕地面积小，分布零星。国耕地面积排世界第3，仅次于美国和印度。但由于我国人口众多，人均耕地面积排在126位以后，人均耕地仅1.4亩，还不到世界人均耕地面积的一半儿。加拿大的人均耕地是我国的18倍，印度是我国的1.2倍。由于乱砍乱伐及荒漠化的日益加大，我国耕地的总面积从1998年的19.45亿亩到2018年的20年内减少了1.19亿亩，以每年1000万亩的速度持续减少，而我国人口却增加了两亿。目前我国已经有664个市县的人均耕地在联合国确定的人均耕地0.8亩的警戒线以下。全国的耕地面积已经下降到18亿亩。虽然中央政府不断制定和完善保护耕地的法律法规，但是耕地撂荒现象仍然没有显著改善。《2015年中国国土资源公报》中的数据指出，截至2015年底，全国耕地面积20.25亿亩。从2015年实际保有的20.25亿亩到2030年的18.25亿亩的红线，两者之间尚有2亿亩耕地的空间。换言之，这15年间我国耕地数量被允许减少的上限就是2亿亩。不过，有了这个数字上的空间，并非意味着地方可以随意占用耕地了。而耕地减少的一个重要原因就是耕地的撂荒。农村耕地撂荒是一个经济问题，更是一个社会问题，不仅影响粮食生产安全，同时影响农村社会稳定，影响推进农业现代化和全面建设小康社会的进程。特别是今年新冠病毒在全球爆发引起的粮食危机，粮食安全与农业议题更引起社会广泛讨论。为此，本文对此问题进行了深入的剖析和研究，以期对当前我国新农村建设发展有所助益。

耕地撂荒是由于一些特殊原因，在可耕地上没有耕作的一种现象，据调查，耕地撂荒主要有多年撂荒、全年撂荒、季节性撂荒、粗放经营的隐性撂荒等方面。如国家的“退耕还林”“退耕还牧”等政策的实施，使可耕地面积减少，不能作为耕地撂荒面积统计在内。季节性撂荒主要是指减少传统一年两熟或多熟模式为单熟，降低复种指数现象，如冬闲田等。

1.土地撂荒呈现的三个特点。通过笔者多年来调查研究，目前我国土地撂荒主要呈现下列三个特点：一是土地撂荒现象普遍存在，并呈逐年递增趋势。土地撂荒现象从土地“二轮承包”后表现明显，特别是近年来呈逐渐上升的趋势。土地撂荒现象不仅存在于土地资源差的地区，在生产条件较好的条件下产业发展形成规模地区仍然存在；二是季节性撂荒向长年性撂荒转化。原土地撂荒多为季节性产生，因作物产量低、产值差撂荒，或者因自然灾害来不及种植撂荒，现呈现为全年性抛荒，农民弃耕；三是由隐形撂荒向显性撂荒发展。原多呈现为部分土地或者部分农户撂荒，甚至出现整个田地的撂荒现象，撂荒现象日益向显性化发展。

2.发展现状。在实行严格的土地管控制度下，近年来，我国年均耕地净减少面积已经大为下降。2015年全国因建设占用、灾毁、生态退耕、农业结构调整等原因减少耕地面积450万亩，通过土地整治、农业结构调整等增加耕地面积351万亩，年内净减少耕地面积99万亩。国务院2005年曾印发《省级政府耕地保护责任目标考核办法》的通知，要求各省（区、市）政府对《全国土地利用总体规划纲要》确定的本行政区域内的耕地保有量和基本农田保护面积负责，省长、主席、市长为第一责任人。18.25亿亩这个耕地红线的提出，将直接影响各省耕地保护指标的调整。此前，我国已经因为土地二调的结果调整过各地的耕地确保指标。国土资源部2016年7月份给各地下发了《土地利用总体规划纲要（2006-2020年）调整方案》（下称《调整方案》）。根据《调整方案》，一些耕地大省的耕地保护指标被上调。到2020年，全国要有四个省份耕地保有量要超过一亿亩，其中黑龙江的指标调整为20807万亩，比原来规划多出了3433万亩。2013年中国政府发布的第二次全国土地调查结果显示：截至2009年底，全国耕地是20.31亿亩，而到2012年，耕地数据是20.27亿亩，这和过去传统掌握的数据比，从数据上看多出来2亿亩。这2亿亩并非意味着我国实有耕地增加，而是这部分原先隐身于土地账本之下，是在土地调整过程中土地探测技术革新、农业税取消后地方不再瞒报土地等因素推动之下被重新“挖掘”出来的。所以，其对我国粮食生产总量并无实际影响，但对地方守住耕地红线则意义重大。如果将这2亿亩耕地平摊到30余个省份，意味着每个省份将从耕地账面上多出约700万亩，这将极大缓解地方的耕地保护压力，不过事实却非“利益均沾”。目前我国平均有60%以上的耕地存在季节性无人耕种，部分土地虽种植也是广种薄收，农村青壮年劳动力特别少，以老、弱、小、病残群体为主。故此，有些水利专家警告,若再不采取正确的水土保持措施,任广种薄收持续下去,这仅剩余的2亿亩耕地将从可利用土地中消失而成为人类无法耕种的沙化或石漠化土地。虽然中央政府不断制定和完善保护耕地的法律法规，但是耕地撂荒现象仍然没有显著改善。《2014年中国国土资源公报》中的数据指出，2013年的耕地面积相比2012年减少了35.47万公顷，而耕地减少的一个重要原因就是耕地的撂荒。因而,我国必须要保护耕地。切实保护耕地严格控制耕地转为非耕地是耕地保护的基本原则。

耕地数量多了，分摊给各地的2020年耕地保护指标也要相应变化。一些原来的耕地大省要承担更重的任务。按照《调整方案》，全国耕地保有量到2020年要保持在18.65亿亩，并将该指标分解到各省级行政区，并且作为一项“约束性”指标，要求地方“严格落实，不得突破”。根据土地二调，截至2009年年底，全国有六个省份存量耕地面积超过一亿亩，分别是黑龙江2.39亿亩，内蒙古1.378亿亩，河南1.22亿亩，山东1.15亿亩，四川1.008亿亩，吉林1.05亿亩。一些传统农业大省耕地总量增加较多。耕地面积增加的主要原因是：部分地区农业开发、调查标准和技术方法得到改进，农村税费政策调整等。其中，黑龙江省耕地总量2.39亿亩，居全国第一位；人均耕地面积0.31公顷，为全国人均耕地面积的3.1倍。内蒙古耕地面积增加近3000万亩，总量达到1.378亿亩。能力越大，责任越大。在我国，“耕地保护”的重任自然落到了几个耕地大省身上。除了黑龙江的耕地保护指标上调外，根据《调整方案》，到2020年，内蒙古的指标调整为11499万亩，比原来规划多出了1033万亩；河南的指标调整为12035万亩，比原来规划多出了188万亩；山东的指标调整为11288万亩，比原来规划多出了70万亩。

与此同时，按照《调整方案》，北京天津和上海三地的2020年耕地保有量指标均被大幅度降低。在原有规划中，北京需要在2020年保有21.47万公顷耕地，《调整方案》将之降低为11.07万公顷；天津在原规划中需要在2020年保有43.73万公顷，《调整方案》将之降低为33.40万公顷；上海在原规划中需要在2020年保有24.93万公顷，《调整方案》将之降低为18.80万公顷。以此来看，三地迎来的政策红包均不小，北京的耕地保护指标减少了48.5%左右，天津减少了23.6%左右，上海减少了24.5%左右。

为保护耕地，国家制定了严格的耕地保护政策，但工业化与城镇化的快速发展所带来的社会转型和经济效益，导致农村劳动力大量析出和耕地撂荒严重。众多学者对于耕地撂荒的研究都将其影响因素归结于经济、社会、自然、政策4个大模块，而不同地区受不同的情况影响，其趋向也不尽相同，具体而言主要由于下列几个原因造成的：

1.农业基础设施差，种植结构单一。农村交通不便、生产成本高、管理难度大，一般的自然灾害都难以抵御。再加上种植结构单一，基本上都是以传统的粮食种植为主，经济效益低下，这都是造成农田撂荒、弃耕最主要的原因之一。

2.土地流转服务平台建设滞后。现在土地流转多是为了整合土地搞规模种植，而由于是山林地带，不方便整合，加上地方对于土地流转的重视力度不够，导致流转资本入驻较少，农村剩余土地没有得到有效利，尤其是土地经营权抵押貸款及担保服务的融资平台建设也没有完全到位。由于服务措施平台不到位，使土地流转信息滞后，难以在更大范围内实现土地供需对接，不利于培育土地规模流转主体，不利于外地投资主体进入当地流转土地。

3.劳动力年龄偏大主动撂荒。据调查，务农劳动力是平均年龄在55周岁以上的农民，有些老人甚至丧失了劳动能力，因此这些农户的土地撂荒比例比较大。以四川省东南山区的农村为例，至少有七成以上的70、80、90后等主要年轻劳动力基本上都去到了城镇务工或者做生意，剩下的真正从事农业生产活动的也在少数，打零工者居多，而对土地有着深厚情感的老年人即使想继续耕种土地也是心有余而力不足，只能在力所能及的范围内打理一些田地，剩下的也就无人打理了。但是也有一些老人受到农民以务农为本这一观念的影响，或者有些家庭除了务农没有其它经济来源，所以这些家庭的老人即使年纪大了，身体条件欠佳，却仍然坚持务农，因此有个别农户的土地没有撂荒。

4.外出务工、创业或求学导致撂荒。随着城镇化的发展以及农民对生活条件需求的提高，这些适龄劳动力的大部分都选择进城务工，甚至有相当数量的农村人口进行创业或在外求学，这使得农村中的务农劳动力大幅度减少，留守家中的几乎都是不具备劳动能力的老人和儿童，因此，即使适龄劳动力的比例很大，但是务农的劳动力却很少，这也造成了农村土地撂荒现象严重的后果。

5.耕地零散、偏远、瘠薄等利用价值低，形成撂荒。尽管国家大力推进农业农村基础设施建设，但大部分农村特别是一些边远山区农业生产条件还没有从根本上得到改变。调查中，有的农民说，由于偏远、坡高等不便管理和耕作，种植难度大，收获难度更大。如羊凤的石羊村、鸿鹄村，地理位置高，土地零星分散，半数以上耕地都已经撂荒，很多大田大地都早已长满杂草和杂树。

当前我国正处于社会经济转型期，城市化与工业化进程快速推进，土地资源承受着巨大压力，耕地撂荒使得中国人多地少的矛盾进一步凸显，不仅威胁我国的粮食安全，也不利于农村可持续发展。在调查分析撂荒现状和原因后，本文提出以下建议，为缓解和消除耕地撂荒提供借鉴。

1.改善基础设施，夯实农业生产条件。一要加大农村基础设施建设投入，争取能修好社道路，建好耕作道，降低农民种植成本。二要按照土地利用总体规划，对田、水、路、林综合整治，特别是要搞好以水利为重点的农业基础设施建设，整合农田基础建设项目，保证农业生产遇旱能灌，遇涝能排。从而提高耕地质量，改善农业生产条件和生态环境，增加有效耕地面积。

2.划定粮油功能区，抓好规模种植。政府要严守耕地红线，将自然禀赋好、适宜规模种植的基本农田划定为永久优质粮食生产功能区，探索建立耕地保护基金，落实基层和农户保护耕地直接补贴，杜绝划定的农用耕地随意“非粮化”。基层组织要积极培育农村专业化合作组织和种粮大户，营造爱粮、惜粮、重粮、抓粮的浓厚氛围，促进优质粮油产业带健康发展。

3.发展特色农业，加快“一乡一品”和“一村一特色”建设。地方政府要充分激活土地整理项目政策，并对因土地使用权所有人主动放弃耕种的土地转接给第三方进行管理和使用。土地流转是较为成熟和有效的方法。土地流转是指有土地承包经营权的农户将土地经营权（使用权）转让给其他农户或经济组织的一种土地交流模式，其本质是土地使用权的出租等。因土地收益较低而撂荒属于被动撂荒，这类土地使用权所有人大都有继续从事土地耕种的意愿，但因收益较低而被迫放弃耕种土地。针对此类土地撂荒，国家应从政策、技术、资金等方面加大对土地使用权所有人的倾斜力度，激发起他们的土地耕种意愿，最终实现土地复垦。具体可以从以下几个方面入手：国家要进一步加大对此类农户的资金支持力度，在种粮补贴、粮种补贴等项目上加大补贴力度；要积极进行技术下乡，鼓励农村种植收益率更高的经济作物；要积极推进农业保险工作，为农户种植工作提供了坚强的保障作用。

4.在实施规模经营中，对种粮大户，新型农场主实施奖励和补助政策。政府要引导粮食生产者积极参加农业保险，落实农业保险匹配资金，增强抵御自然灾害风险和应对特大意外事故能力；要对优质粮油产业带地区，加大粮食综合直补政策、农业机具推广补贴政策、财政支农资金扶持奖励政策、新农村建设重点项目支持政策、农业科技示范推广政策、龙头企业财政贴息政策、小额贷款政策、产业化扶贫等相关政策的帮扶力度，切实维护粮食生产者、经营者、消费者的合法权益。同时也要规范土地承包经营合同协议，防止新的矛盾出现。

5.加大强农惠农政策的投入力度。针对撂荒土地生产条件差，生产成本高，基础设施滞后的制约因素影响，要加大强农惠农政策的投入力度，做好农田水利设施建设，改善交通条件，实施农业综合开发等，逐步解决撂荒土地基础设施滞后的困扰与约束。借鉴国外工业反哺农业的做法，对农业生产所需的化肥、农药等农资实行补贴，降低农民生产成本，并做好农产品的收贮工作，使农产品价格保持在一个合理的区间，使农业生产经营者有利可图，有险可保，确保提高农业市场新型经营主体与农民生产积极性。

总之，通过上述分析可以看出，土地撂荒对我国的粮食安全和土地保有都有不利影响，实现撂荒比例下降要靠国家、农民和企业的共同努力，虽然土地流转作为一种较好的实现土地复垦的方法，但不同地区在实践过程中还面临一些实际困难，需要在实践中予以解决，这方面的问题还需再深入研究（注本文系中国绿色经济公众号陈玉荣博士撰写）。