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土地制度是国家的基础性制度，农村宅基地牵涉亿万农民的重大切身利益。2020年6月，中央深改委审议通过了《深化农村宅基地制度改革试点方案》（以下简称《方案》），强调“要积极探索落实宅基地集体所有权、保障宅基地农户资格权和农民房屋财产权、适度放活宅基地和农民房屋使用权的具体路径和办法，坚决守住土地公有制性质不改变、耕地红线不突破、农民利益不受损这三条底线，实现好、维护好、发展好农民权益”。《方案》是贯彻落实宅基地“三权分置”改革的关键举措，是继农村“三块地”改革之后，中央针对宅基地制度改革作出的又一重要战略部署。
社会主义改造后，我国建立土地公有制，农村宅基地属于集体所有。在长期的历史过程中，房屋一直属于合法私有财产，农村宅基地制度在实践中出现房屋私有和土地公有的张力。既要尊重农民的房屋财产权，也要坚持土地集体所有的性质，这是农村宅基地制度改革的难点。仿照农村承包地权利分置改革做法，中央确定宅基地“三权分置”改革思路，尝试在尊重集体所有权和保障农民对宅基地占有权利的前提下，放活宅基地使用权。
推行农村宅基地“三权”分置是为了回应城乡关系变动趋势。当前，我国正处在快速城镇化阶段，农民大规模进入城市，农村“人地分离、人户分离”趋势增加了问题的复杂性。推行土地制度改革除了要遵循集体所有制不变的底线之外，还要确保农民利益不受损。农村宅基地制度改革应立足于城乡发展大局，重视宅基地的社会保障功能，在保留农民退路和降低社会风险的前提下，通过制度完善来优化土地资源配置效率。党的十九大报告提出了乡村振兴目标，农村宅基地制度改革需结合乡村振兴战略实施。未来三十年间，振兴乡村与新型城镇化同步推进，农村人口总体减少。在此过程中，乡村格局和空间形态会发生巨大变化。农村宅基地制度改革与城乡规划、国土综合整治相结合，构成优化城乡空间形态的重要手段。农村宅基地制度改革需要具备整体思维。
经过较长时期的探索，我国基本形成一套相对有效的农村管理制度体系，实现土地资源保护和农民居住需求满足的兼顾。总的来看，各地所采取的集体所有、无偿划分、福利分配和长期使用的这套制度，与静态社会条件相适应。改革开放之后，我国进入工业化和城镇化快速发展阶段，尤其是近年来随着新型城镇化的加速推进，城乡关系发生巨大变化，这对农村宅基地管理提出了新要求。
进入二十一世纪之前，农村宅基地管理总体有序。1998年《中华人民共和国土地管理法》修订之前，土地管理相对宽松，经济社会发展所面临的土地资源承载压力不大。与之相关，农村宅基地管理相对轻松，农村宅基地资源压力不大。在此之前的阶段，农村宅基地管理主要工作是向符合条件的农户审批土地。农村建房与分家习俗联系在一起，一般是儿子成年之后，需要单独建房。农民以两种方式获得宅基地，一是家庭内部继承，二是向集体经济组织申请分配。1998年之前，大部分地区农村预留了可用于建房的集体土地，有条件按照“村规民约”向农民分配。
进入新世纪之后，农村宅基地管理面临三方面条件的变化。一是土地管理制度走向严格化，农村宅基地逐步纳入了规范化管理，农村预留建设用地越来越少，农民申请宅基地的难度增大。2014年，笔者所在团队完成一份关于湖北、江苏和陕西的18个村庄的宅基地现状调查，13%的农户反映存在宅基地不足情况。其中，部分地区停止向农民审批新增宅基地。二是城镇化带动农村人口大规模流出，一部分农民进城安家落户，农村出现宅基地闲置现象。三是宅基地的财产价值显化，城市房地产兴起带动农民对宅基地财产价值的想象，一部分地区出现农村房屋私下交易现象，还有一部分地区农民通过拆迁致富，冲击传统的以自己使用为目的的农村宅基地管理秩序。
在人口流动的背景下，当前农村宅基地管理存在如下问题：一是城市和乡村两头占地问题。改革开放以来，我国城镇化率以每年超过1个百分点的速度提高，2019年常住人口城镇化率超过60%。城镇建设和工业化带动城市建设用地面积扩大，与此同时，人口进城并未带来农村建设用地的减少。过去四十多年间，城市和乡村建设用地同时增加，造成我国耕地面积减少。近年来，我国进入以人为核心的新型城镇化阶段，重点是推动农民工进城落户，未来宅基地管理要顺应农村人口减少的趋势。
二是农村集体内部分配问题。农村土地属于集体公共资源，农民建房经由政府审批，宅基地划分由集体内部完成。村级治理水平决定集体公共资源管理水平。农村税费改革之后，一部分地区弱化乡村基层组织，个别省份甚至撤销原乡镇住房建设管理部门，造成农村宅基地管理失序，村庄内部出现“一户多宅”“面积超标”和部分农民缺乏宅基地并存现象，反映乡村基层组织的管理能力低下。
三是宅基地使用问题。农村宅基地用于建房使用。房屋建设具有极强的外部性，一家一户房屋建设状况构成村庄整体面貌。村庄规划及其执行力度决定了农村宅基地使用效率。部分村庄基层组织有力，早期自发完成村庄规划，严格执行，一张图管到底。农民自发设计的村庄规划图尽管不够“高大上”，却因为能够被有效执行而形成较好的村庄面貌。在这类村庄中，农民有序建房，居住方便，宅基地使用效率高。还有一部分村庄从未形成村庄规划，农民随意建房，村庄建设无序，宅基地使用效率低，村民之间常常因建房引发纠纷。农村宅基地管理需结合村庄建设规划进行。
四是财产处置问题。受土地公有制限制，农村宅基地禁止买卖。在过去相对静态的社会环境下，农民在村庄内部交易房屋，顺带处置宅基地。当前部分农民长期脱离农村，他们存在处置房屋的意愿。目前，存在农村宅基地封闭管理与农民按照市场方式处置房屋需求之间矛盾。
作者：桂华（武汉大学社会学院教授、博导）
