首页
微信公众号
《国家新型城镇化规划（2014—2020年）》明确了城镇化发展路径、主要目标和战略任务，提出了人口管理、土地管理、财税金融、行政管理、生态环境等重点领域关键环节体制机制改革的措施。为推动规划实施，2014年起国家发展改革委会同有关部门分三批将2个省和246个城市（镇）列为国家新型城镇化综合试点，明确要求试点地区要率先探索城镇化关键制度改革，试点重点是：农业转移人口市民化、城镇化投融资机制、农村土地制度、行政管理创新、城市规划治理建设体制机制等。目前，除第三批试点仍在持续进行外，第一、二批试点基本结束。5年多来，试点地区加强探索，取得了丰富成果，特别是围绕“人、地、钱、管理体制”等重点领域和关键环节，形成了一批典型经验，其中，部分已纳入政策文件或上升为法律，为完善新型城镇化主体制度框架提供了有力支撑。总结新型城镇化试点经验，逐步推动成熟经验制度化，是新型城镇化高质量发展的重要保障，并能够为其他有关重大制度改革提供经验借鉴。
一、以深化户籍制度改革加快农业转移人口市民化
试点地区在国家有关规定的基础上，围绕能否落户、不落户的怎么办、落户成本谁负担、落户后农村权益如何保障等关键问题，进一步放宽落户条件、扩大基本公共服务覆盖面、完善落户配套政策，加快了农业转移人口市民化进程。
（一）大城市、特大城市和超大城市加速户籍制度改革
中小城市已基本放开落户限制，试点的重点是大城市、特大城市、超大城市如何进一步放宽落户限制。
一是不断放宽落户限制。落户门槛普遍降低，落户条件重点考虑居住和就业年限。合肥市主城区将落户条件放宽为就业满2年、参加城镇社保满1年。东莞市取消积分落户制度，将落户条件放宽为参加城镇社保满5年、办理居住证满5年。天津市提高居住、就业年限在积分落户中的权重。
二是推动重点人群加快落户。人才流动户籍壁垒基本消除，中西部多数省会城市已实现大学生零门槛落户，深圳市已将人才落户条件降至大专、“中专+中级职称”。广州市为城市公共服务特殊艰苦岗位人员单列落户指标，允许合同制消防员和保洁员等直接落户。
三是为落户提供便利条件。广州、石家庄等城市设立城市公共户口，允许租赁房屋的常住人口落户；泸州、晋江等中小试点城市，也设立城市社区集体户或企业集体户，解决无房外来人口落户难题。成都、武汉等城市允许大学毕业生持毕业证、户口本、身份证先落户后就业。
四是探索不同区县间落户条件差异化。一些城市探索在不同区县实行差异化落户，并构建区域间转户衔接通道，引导人口合理分布。青岛市新区落户条件低于主城区、高于县城，在新区落户满5年的可迁移至主城区。重庆市主城区、郊区、新区落户条件分别为就业年限满5年、3年、2年。
（二）以居住证为载体推动城镇基本公共服务全覆盖
对不能落户或不想落户的，重点是满足其在城镇的基本公共服务需求。
一是以居住证为载体提供基本公共服务，并提高居住证含金量。试点地区普遍在《居住证暂行条例》规定的6项城镇基本公共服务和7项办事便利基础上，扩大基本公共服务范围，部分地区居住证的权益超过30项，与户籍人口权益基本相当。部分地区扩大外来人口政治权利，广东佛山南海区允许7个镇（街道）的外来常住人口选举进入社区党支部和居委会。
二是重点解决好随迁子女教育和住房保障。浙江省义乌市实施居住证与入学挂钩的义务教育政策，河南省新郑市对随迁子女实行普通高中教育免费。部分地区将外来常住人口纳入公租房保障范围。天津中北镇建成可容纳1万人的公寓，在外来人口集中区加强住房保障，湖北宜城市外来务工人员凭本人身份证和暂住证就可以申请公租房。
三是完善居住证发放和管理。江苏推行居住证在全省范围内一证通用，避免外来人口在不同地市间重复申报领证。
（三）探索农业转移人口市民化配套激励政策
围绕提高地方政府吸纳农业转移人口积极性，重点完善细化财政资金支持、用地指标分配方面的配套政策。
一是深化“人钱挂钩、钱随人走”。上级政府统筹部分公共服务专项资金，用于支持吸纳落户人口较多的区县。青岛市设立市民化奖励资金，对吸纳落户较多的辖区给予财政奖励。惠州市建立基本公共服务专项统筹资金，市财政出资不少于1亿元，各辖区按上年度一般预算收入的3%参缴，对因落户数量大而承担较多基本公共服务支出的辖区，安排更多的财政转移支付。
二是深化“人地挂钩、以人定地”。重庆市以人定地编规划、地随人走调规划、人口落户下计划，根据各辖区户籍人口数量变化来调整建设用地规模，推动人口向优势地区转移落户，城市发展新区累计获得人地挂钩建设用地指标超过75平方公里。
（四）保障落户人口在农村的相关权益
重点是提高农业转移人口落户城镇积极性，打消农民落户城镇后可能失去农村相关权益的顾虑。
一是引导农民自愿有偿退出农村合法权益。江苏常州武进区引导1000多农户退出宅基地，给予每亩宅基地几十万元补偿费，并整合利用腾退宅基地和碎片化集体建设用地。贵州省湄潭县探索出农户承包权退出路径，累计退出农村承包地近400亩，为200多农户支付1000多万元补偿费用。
二是确保不以退出农村权益为落户条件。山东省德州市实行集体成员资格证明和户籍转移备案证书制度，为进城落户农民发放《农村集体经济组织成员转移备案证》，保留进城农民在原行政村的农村集体经济组织成员资格，保障落户农民在农村的宅基地使用权、土地承包经营权、集体收益分配权“三权”不变。湖北省宜城市建立农村集体经济组织成员备案制度，允许进城农民保留集体经济组织成员身份。
二、以农村产权制度改革助力城乡融合发展
试点地区围绕农村资产产权归谁、享有何种权能、如何流转、谁使用等关键问题，明晰产权归属、引入城市工商资本、盘活农村资源，促进了城乡融合发展。
（一）确权先行，明晰农村各类资产权属
推动农村资产股份化改造。成都市将农村集体土地所有权、土地承包经营权、集体建设用地使用权、农村房屋所有权等11项权利纳入确权范围，累计发放各类权证895万本。安徽省天长市完成全市151个村股份合作制改革，以户为单位发放集体资产股权证书11.3万份，42.6万名农民成为股东，实行股权“生不增死不减、进不增出不减”，并成立股份经济合作社，统一分配经营性收益。
（二）丰富权能，盘活集体经营性建设用地和宅基地
新型城镇化综合试点地区中的33个农村土地三项制度改革试点地区围绕农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革等取得了阶段性成果，部分成果已经纳入自2020年1月1日起实行的新《土地管理法》。目前，集体经营性建设用地入市已经形成较为成熟的模式，将在全国加快推开。
部分试点地区进一步深化宅基地制度改革。浙江省德清县和四川省崇州市探索宅基地“三权分置”，德清县部分村庄制定宅基地资格权登记卡簿，确保农户资格权，为租赁或受让宅基地的使用权人颁发“不动产权证”；崇州市以户为单位为宅基地出租5—20年的农户颁发“农村宅基地资格权证”，为使用权人颁发“农村宅基地（房屋）租赁使用权证”。湖北省宜城市和四川省泸县推进宅基地有偿使用，宜城市按宅基地等级划分收费标准，对超出标准部分征收有偿使用费；泸县允许村民在县域内跨区申请宅基地，并以竞价等方式有偿取得。
（三）完善市场，促进农村产权规范流转
一是建立产权流转市场等交易场所。辽宁省海城市组建东北首家农村综合产权交易中心，承担产权流转交易、资产处置、抵押登记和融资对接等职能，并在重要经济节点地区建立分支机构，在397个行政村安排项目信息员，形成三级联动的服务体系。西安市高陵区在网络平台上交易土地承包经营权，实现信息发布、交易鉴证、价值评估等12个环节“一厅式”办理。
二是提升产权流转统筹层级。成都市锦江区政府在区政府层面上统筹集中农民承包土地并对外流转，村庄成立集体资产管理公司持有本村耕地经营权，并入股到镇街成立的资产管理公司，镇街再入股到区级资产公司，区级公司统筹入股耕地，对外寻求合作伙伴。
（四）畅通渠道，引导城市要素下乡
农村产权清晰化、权能丰富化吸引了城市要素下乡，培育发展了农村新产业、新业态。
一是引导城市工商资本下乡。德清县明确允许利用闲置宅基地发展电商、养老等8种产业，目前，已经盘活闲置宅基地913宗，发展民宿、创意项目733个。武汉市利用农村综合产权交易所网站发布11万户闲置农房，引导工商资本以租赁或合作等方式发展农家乐等休闲旅游农业，吸引投资145亿元。
二是吸引城市人才下乡。上海市金山区枫泾镇联合江浙沪皖4省市农科院的农业专家，依托上海农村产权交易所平台打造长三角农创路演中心，使农业专家的科研成果转化为实践成果。重庆市推动建筑师、规划师、工程师“三师入乡”，为乡村发展与建设提供技术支撑。贵州省湄潭县探索外来人才加入农村集体经济组织的路径，金花村在组建农民旅游合作社时，允许长期就业居住的外来人才与本村户籍人口享受同等待遇，以每户不超过1万元资金入股并获得分红。
三是拓宽农村融资渠道。丰富农村土地承包经营权、宅基地使用权等各项产权权能，并实现可抵押融资。黑龙江省齐齐哈尔市推行土地承包经营权、农村集体资源使用权、预期收益权、大中型农机具和不动产产权“四权”抵押，贷款金额已达65亿元。完善农村信用体系，为农村提供信用贷款。贵州省湄潭县在推行乡村信用评级基础上为农户提供小额信用贷款。河南省兰考县为农户提供产业发展信用贷款和新型农业经营主体贷款。
三、以投融资体制创新强化城镇化资金保障
试点地区围绕钱从哪里来、负债如何偿还等关键问题，多方拓宽资金来源、严控新增债务，提升城镇化资金保障能力。
（一）多渠道拓宽城镇化资金来源
一是推动融资平台转型开展新型城镇化建设。天津市蓟州区整合房地产管理局、水务局、交通局、市容园林委、各园区下属企业国有资产和行政事业单位优质资产，授予城投公司道路、供排水、污水、供热等基础设施特许经营权。
二是设立城镇化政府引导基金。青岛市设立总规模112亿元的青岛城市发展基金，其中募集社会资本98亿元，以低于基准利率的资金成本支持地铁等重大基础设施建设。
三是通过贷款、发债、引入险资等多种方式融资。浙江省嘉兴市引入政策性银行贷款、险资、国资等以股权、债权方式共同参与城镇化建设。浙江省台州市发行海外债券，以票面利率5.8%的较低成本融资3亿美元。
四是引入各类社会资本。广东东莞市设立民办教育专项资金，通过每年安排超过1亿元资金、评等定级等支持民办中小学发展。湖北省仙桃市探索校企合作办学，吸引社会资本投资1.7亿元、新建5所学校，对公办教育形成有益补充。台州市出台实施全国首个民营资本PPP文件，签约落地的40个PPP项目中，民资持股50%以上项目个数和总投资数占近60%。
（二）防范化解政府债务风险
浙江省义乌市以政府债务清理甄别结果为基础，把存量一类债务全部置换为地方政府债券，并分一般公共预算和政府性基金预算纳入全口径预算管理。青岛市建立规范化政府举债管理机制，新增政府债务全口径纳入预算管理，实现地方债自发自还。贵州省黔南州都匀市制定与还债能力和可用财力增量相适应的政府举债规划，设立偿债准备金，通过核销、PPP化解、剥离等方式降低政府债务余额。
四、以行政管理体制创新激发中小城市活力
试点地区围绕提高行政管理效率、实现权责匹配等重点问题，开展新型设市模式、大部门制改革、权限下放等探索，激发了中小城市活力。
（一）探索新型设市模式
浙江温州市苍南县将1575项县级管理权限下放龙港镇，刻制23个县级部门2号公章、9个县级部门审批专用章授权龙港镇使用，将18个县派驻部门的300多名行政事业人员成建制划转给龙港管理。经过几年探索，龙港镇于2019年9月正式挂牌设市。
（二）推动机构精简和部门合并
一是推进市辖经济功能区和行政区合署办公。武汉市推进武汉经济技术开发区和汉南区融合发展，大幅减少了行政协调事项、提高了行政效能。长春市奢岭镇、卡伦镇、合隆镇建立一套机构、两块牌子、镇区一体的行政管理新模式。甘肃省金昌市永昌县河西堡镇与河西堡化工循环经济产业园区实行“区政合一”。
二是推动职能相近部门合并。浙江省温州市苍南县龙港镇打破条条对口，将12个内设机构、11个事业单位和县派驻部门重新组建为15个大部门。吉林省延边州安图县二道白河镇将分散在各部门的相近职能合并，机构和人员数量分别减少30%、10%。
三是适度减少行政单元数量。青岛市将建制镇从77个减少到43个，将街道从101个增加到102个，新成立的34个镇街组织机构统一简化为5个党政工作机构和6个财政拨款事业机构。
作者：王大伟 中国城市和小城镇中心政策研究部
来源：城乡建设 2020,(15),6-9
