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作为人口大国，吃饭问题的极端重要性意味着我国在任何时候都不能放松粮食和重要农产品的生产供给。我国粮食总产量已连续6年稳定在1.3万亿斤以上，实现了历史性的“十七连丰”，各类农产品的供给保障水平不断提升。但即使如此，随着我国居民收入水平提升以及农产品消费提档升级，粮食及主要农产品，特别是优质农产品供需关系仍处于紧平衡状况。由此，2021年中央一号文件依然把“提升粮食和重要农产品供给保障能力”放在加快推进农业现代化的首要位置，足以看出中央对粮食安全的战略性思考以及要牢牢把住国家粮食安全主动权的决心。
一、提升粮食和重要农产品供给保障能力仍十分紧要
粮食连续多年的丰产丰收始终与粮食供求紧平衡的格局并存，粮食安全形势并非高枕无忧。这要求我们既要把握好农产品需求侧的变化趋势，也要发现农产品供给侧的短板和不足，更要时刻防范不稳定性不确定性因素的不利影响。
一是经济社会发展引发粮食和重要农产品消费需求升级。我国经济已经从高速增长阶段进入高质量发展阶段，人口增长、居民收入水平提高以及城镇化进程加快，不仅增加了对粮食和重要农产品的总量需求，也对各类农产品的质量提出了更高要求。根据相关预测，2030年中国粮食消费量将达到1.6万亿斤，将给国内粮食生产带来巨大的压力。同时，随着生活条件的改善，消费者更加关注食品的营养健康，不仅要吃饱吃好，更要吃得健康吃出花样，农产品保数量、保多样、保质量的任务越来越重。
二是粮食和重要农产品的供给能力仍不牢固。地少水缺是我国农业生产的客观约束和主要制约，构成了资源禀赋上的短板。有利于水土资源节约和高效率使用的高标准农田无论在数量上还是质量上，都还有很大的提升空间，不少地区农业靠天吃饭的问题尚未有效改善。先进的科技和适用的装备在农业中的推广应用仍不充分，制约了农业生产效率的提升。小农户为主的生产格局使得农业生产难以实现生产环节的规模经济，削弱了农产品的稳定供给能力。农业优质劳动力脱离粮食等重要农产品生产的趋势仍在继续，农业生产越来越依靠农业生产服务组织。粮食等重要农产品生产资源、条件的上述演化，最终都将转化为生产成本的攀升，而与消费需求的增长速度相比，粮食和重要农产品供给能力的提升速度相对较慢，供需之间的缺口在慢慢拉大。
三是国际形势日益复杂增加了粮食贸易的不确定性。粮食等重要农产品进口是我国调剂国内农产品需求的重要手段，而这一手段发挥作用的前提在于国际形势稳定且能够确保国际贸易有序进行。2020年新冠肺炎疫情暴发后，国际粮食价格出现波动，部分国家限制甚至完全禁止粮食出口。尽管这些国家粮食供应的变化对我国影响并不大，但是它引发的国际农产品市场不确定性风险，让我们不得不去思考因外部冲击而造成的粮食贸易不确定性问题以及国际市场对国内市场负面影响的放大效应。除新冠肺炎疫情外，当前国际贸易摩擦频发，有可能会波及到粮食贸易，这要求我们在充分、合理地利用好国际市场、加强对粮食供给侧进口端监控的同时，还必须加强国内的粮食和重要农产品生产与供给，以增强应对不确定性的能力。
二、提升粮食和重要农产品供给保障能力要多策并举
适应生产、加工储运和消费的需要，建构起一个能最大限度地发挥资源禀赋潜力、提升资源使用效率、适应各种市场特征的粮食和重要农产品供给体系是农业农村现代化题中应有之义。提升粮食和重要农产品供给保障能力仍离不开政府的支持，在转变观念的同时，要把确保土地和科技装备等要素投入、建设完善生产经营体系和流通体系、构建起全方位的粮食和主要农产品政策支持和保护体系统筹考虑、一体推进，使之协同发力。
一是牢固树立粮食等重要农产品供给“多的烦恼优于少的困顿”的观念。粮食和重要农产品具有刚性需求特征，同时它也是诱发和放大市场价格波动的基础性产品。更为重要的是，其生产和供给较之其他产业而言，受自然、市场和生产者意愿调整等因素的影响更大，更加具有偶然性和不可预见性，因而基于效率因素的单一考量建立一个粮食和重要农产品供需恰好平衡的格局几乎不可能。在充满不确定性的世界贸易格局下，对于一个人口大国而言，中国立足国内资源，尽可能经济、理性地提升粮食和重要农产品供给能力是必要的。粮食等重要农产品多了，一定也会有“多的烦恼”，但对“多的烦恼”的化解一定远易于破解“少的困顿”。
二是要坚决贯彻“藏粮于地”的方针，综合运用“保地、优地和扩地”措施提升粮食和重要农产品供给保障能力。保护耕地数量、提升耕地质量是确保粮食和重要农产品供给能力的根基。因此，必须采取“长牙齿”的措施，实行最严格的耕地保护制度，像保护大熊猫一样保护耕地。对于一些地区出现的耕地“非粮化”和“非农化”问题要格外重视。应针对问题形成的不同原因采取有效措施加以应对，确保用于口粮和重要农产品生产的耕地不减少。探索统筹利用撂荒地促进农业生产发展的路径，在发挥政府引导作用的同时，采取更加市场化的激励手段提高农民复耕撂荒地的积极性，从而增加耕地的有效供给，挖掘农产品保供潜力。在保耕地数量的同时，也要提升耕地质量。首先要加大政策投入力度，支持旱涝保收、高产稳产高标准农田建设，确保2021年建设1亿亩以及整个“十四五”时期高标准农田建设的目标；其次要有序推进耕地轮作休耕制度，使耕地得到休养生息，同时要采取多种方式持续提升土壤肥力；最后要采取宜机化改造等一系列经济和技术措施，将南方宜农丘陵地动员和利用起来，用于保障重要农产品供给能力。
三是要加快农业科技和装备升级，用好技术手段提升粮食和重要农产品供给保障能力。2020年，我国农业科技进步贡献率超过60%，主要农作物良种基本实现全覆盖，耕、种、收综合机械化率达到71%，农作物化肥农药施用量连续4年负增长。在延续以上良好势头的同时，要重视装备升级和农业科技推广工作，强化“藏粮于技”。要促进农艺技术措施运用，特别是要通过打好“种业翻身仗”，强化种子技术等农艺技术的保障作用。同时，要以优化和促进农艺技术和农机技术相结合为着眼点，通过强化农机技术运用提升保障能力。在农机装备升级上，要促进物联网、大数据、移动互联网、智能控制、卫星定位等信息技术在农机装备和农机作业上的应用。在农机装备使用上，要聚焦薄弱环节，一方面要加强山区丘陵地区的农机装备的推广利用，另一方面要提高非粮食作物的机械化水平。在农机服务推广上，推进“互联网+农机作业”，加快推广应用农机作业监测、维修诊断、远程调度等信息化服务平台，实现数据信息互联共享，提高农机作业质量与效率，与此同时，推动农机服务业态创新，建设一批“全程机械化+综合农事”服务中心，为周边农户提供全程机械作业、农资统购、技术培训、信息咨询、农产品销售对接等“一站式”综合服务。
四是要加快构建高效的生产经营体系，以培育市场适应能力强、政府政策转化快的新型生产主体为核心提升粮食和重要农产品供给保障能力。粮食和重要农产品的供给建立在各类农业经营主体有序的生产经营活动基础上，各类主体的生产能力最终决定着农产品的供给能力，因此，必须注重对各类农业经营主体特别是粮食和重要农产品生产主体的培育和发展，构建起高效的生产经营体系。应该抓好家庭农场和农民合作社两类主体，充分发挥前者在农业生产中的家庭经营优势和后者在联结小农户方面的特长，在推进多种形式适度规模经营的同时，提高农业的生产效率。要加快培育一大批规模适度、生产集约、管理先进、效益明显的家庭农场，让它们逐渐发展成为兼具企业家精神和工匠精神，能够对不断变化的市场迅速实施冲击—反应式调整的新型农业生产经营主体。要加快提升农民合作社提供专业化、社会化服务的能力，通过拓宽服务内容、创新服务模式、提高服务效率，将先进的品种、技术、装备更好地传递给小农户，在实现小农户与现代农业发展有机衔接的同时，促进农业生产力的全面提升。
五是建设现代农产品流通体系，打通全产业链条提升粮食和重要农产品供给保障能力。保障粮食和重要农产品供给既要有足够的生产能力确保产得出，更要有完善的流通体系确保买得到且买得及时。农产品冷链储藏和运输设施及配套不足始终是制约我国农产品流通质量和效率的主要问题，不仅严重影响生鲜农产品的远距离运输，也增加了产品损耗。在构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局下，要以乡村建设行动为抓手，优先加快农产品仓储保鲜冷链设施建设。支持乡村产业发展的财政资金要向农产品现代冷链物流建设项目倾斜。尤其在国家统筹推进现代流通体系建设之际，要尽快补齐农产品冷链物流设施短板，完善现代农产品流通体系。同时，要遵照习近平总书记制止餐饮浪费行为的重要指示，提倡“厉行节约、反对浪费”的社会风尚，在农产品流通的终端建立起减少浪费的长效机制。
六是加快建构全方位农业支持和保护政策，用好政策措施和手段，提升粮食和重要农产品供给保障能力。粮食安全和重要农产品保障供应是国家的重大战略，必须要建立起与之相适应的政策支持体系。首先，要支持建设国家粮食安全产业带和产粮大县，从宏观层面对保障粮食安全的整体格局进行系统规划，以此为前提，统筹推进农业结构调整，优化农产品种植结构。让粮食安全党政同责、粮食安全省长负责制和“菜篮子”市长负责制发挥重要的保障作用。其次，要提高广大农民种粮积极性，稳定种粮补贴，让种粮有合理收益。对稻谷、小麦的最低收购价政策和玉米、大豆生产者的补贴政策加以完善。再次，要提高农业生产的风险应对能力，主要是发挥农业保险的作用，扩大稻谷、小麦、玉米三大粮食作物完全成本保险和收入保险试点范围，让农业保险帮助农民挑稳“金扁担”，最终实现农产品供给能力的提高。最后，要将上述措施统筹纳入农业支持和保护体系建设中来。要真正优先确保与“提升粮食和重要农产品供给保障能力”相关的财政预算投入，同时在优化预算资金投入方式、提高预算资金使用绩效上下功夫。
（作者系中国社会科学院农村发展研究所党委书记；来源：《中国农村经济》2021年第4期）
