​文/张晖（中国农业大学马克思主义学院）

乡村治理是国家治理体系的有机组成部分。近年来，乡村治理面临着新的挑战，乡村所承担的治理责任与其拥有的资源之间不相匹配，一些乡村出现村庄公共服务供给不足、公共事务治理弱化等问题。究其原因，与村庄的集体经济组织发展状况有着密切的关系。而如何有效地发挥农村集体经济组织在农村经济和社会服务方面的积极作用，需要在乡村治理的视阈下全面审视农村集体经济组织的性质及其现实作用，促进农村集体经济组织发挥治理功能，进一步增强乡村治理的手段和能力。

农村集体经济组织是具有鲜明中国特色的农村经济组织，对乡村治理有着特殊的作用和影响，是促进乡村有效治理和繁荣发展的基础性支撑，强化农村集体经济组织建设是健全乡村治理体系的必由之路。其以集体所有制为基础，以农村土地作为主要生产资料，以成员为创造主体和价值主体，担负着组织农民和发展农民的重任，在历史演进过程中，其不单单具有经济功能，还具有政治和社会治理的功能。

农村集体经济组织产生于1950年代初的农业合作化运动，带有与生俱来的政治属性。在当时的计划经济体制下，从最初的互助组到后来的高级合作社，建立在农村土地集体所有制基础上的农村集体经济组织开始形成。到了人民公社阶段，农村集体经济组织被赋予协调国家、集体和个人三方利益关系的行政管理职能，通过将农村人口固定在特定土地上从事农业生产，完成对农产品的统购和统销任务，为当时国家工业化完成资本积累提供重要保障。如此政经合一，农村集体经济组织成为国家基层政权的附属组织，这样一种国家控制农村经济社会的形式奠定了农村集体经济组织的基础，在实践中与农村行政组织在结构、职能上产生粘连和重叠，即便人民公社已经解体，其依然具有强大的发展惯性，中共中央于1982年发布中央一号文件(即“全国农村工作会议纪要”)，仍将人民公社时期的生产大队和生产队称为“集体经济组织”便可见一斑。在随后的发展变迁中,这种路径依赖和现实影响依然存在。

农村集体经济组织和村民委员会在职能界定上是不清晰的，是相互交叉的。通常认为，农村集体经济组织与村民委员会分别承担集体经济经营管理事务和村民自治事务，二者之间不存在行政从属关系，并且各自的性质和职能也不同。

一方面，《中华人民共和国村民委员会组织法》（以下简称村委会组织法）第八条中明确指出，村民委员会应当尊重并支持集体经济组织依法独立进行经济活动的自主权，维护以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制，保障集体经济组织和村民、承包经营户、联户或者合伙的合法财产权和其他合法权益。可见两者在职能上应是分开的。

另一方面，村委会组织法第八条中同时指出，村民委员会依照法律规定，管理本村属于村农民集体所有的土地和其他财产，引导村民合理利用自然资源，保护和改善生态环境。这又表明农村集体经济组织和村委会的职能存在交叉。另外，还有《中华人民共和国土地管理法》中关于集体土地由村集体组织或者村民委员会经营管理以及《中华人民共和国物权法》中关于集体所有权由集体经济组织或者村民委员会代行等规定。为何有如此规定，究其原因，恐怕还是囿于农村现实情况的硬约束。从乡村治理的行政边界和集体土地边界重合的现实情况出发，村民委员会作为一种替代性制度安排，能够弥补农村集体经济组织由于建设发展的日趋式微，而可能导致的管理职能上的空缺。

然而，在现实实践中，不同于一般政治组织的村委会很难对农村集体经济组织不管不顾，没有集体经济的发展为依托，较难实现村委会的一些职能。而农村集体经济组织也不仅是经济组织。2016年，中共中央、国务院印发的《关于稳步推进农村集体产权制度改革的意见》中提出“有需要且条件许可的地方，可以实行村民委员会事务和集体经济事务分离”[1]。北京、上海、江苏等地对此进行许多有益的探索，但一些地方实行“村经分离”后，集体经济组织在划拨村级公益金时不够积极，有“各干各的”想法，很难再成为村“两委”推进乡村治理的抓手，对提升乡村治理水平无益。

2006年我国全面废除农业税，“三提五统”及各项杂费也随之取消，农村集体经济组织收取农业税费上缴国家的局面一去不返，失去来自经营管理土地等资产的收益，其作为“统”这一层面的作用不断弱化。没有集体经济组织的经营性收入，农村基层组织就失去了组织村民进行村内建设的资源，一旦农民遇上生产生活方面的问题，农民只能选择直接向政府反映要求解决，理由是村级组织没办法帮着解决。这在集体经济发展薄弱的地方较为常见。相反，如果说这个村庄集体经济搞得好，或者说村庄集体有一定的收入，村级组织就有能力回应农户的需要，帮助单家独户的农户和农民解决生产生活困难。这个实践逻辑凸显出农村问题很难“政治归政治、经济归经济”，农村集体经济发展与乡村治理具有内在关联性。农村集体经济组织是农村经济社会发展中的特殊主体，对乡村治理有着特殊的作用和影响。一旦农村集体经济组织作为帮助农村社会发展和解决农村公共社会问题的重要手段缺失，农村基层组织的治理效能就难以实现，进而使得乡村治理面临严峻挑战。

我国农村最重要的制度条件是农村集体所有制，建立在农村土地集体所有制基础上的集体化机制是农村和农业的重要发展方式，是我国社会主义制度优越性的体现。村土地是集体所有的，这就从根本上决定了农村集体经济组织是我国农村治理基本框架的重要组成部分。同时，农村集体经济组织因为有能力回应农民生产生活的需要从而使农村能够具有内生秩序的能力，这是实现农村有效治理的重要前提和基础。

从我国农村现实情况来看,健全乡村治理体系，确保广大农民安居乐业和农村社会安定有序，绝非一件容易的事情，这种功能的实现必然需要大量资源来予以保障。而资源从哪里来？在现有的财政体制下，地方政府的财政能力不足以支持村级机构运转，大部分村庄依靠有限的上级财政转移支付，较少一部分才是村级集体经济的经营收入。从中西部农村调研的数据来看,尽管近年国家对“三农”领域的投入持续增加，但不少村级组织的办公经费还是比较少，甚至有每年低于1万元的。大部分村没有集体经济或集体经济极为薄弱，村级组织运转十分困难，村干部对于一些公共管理事务既便有心也觉得无力。与之形成鲜明对比的是，江苏、浙江一些地方有村级集体经济收入的村庄，不仅能够确保村级组织运转流畅，还能自主开展村域内的基础公共设施建设，如村内的道路硬化、小型农田水利设施的修建、村内环卫配套设施的完善等，此外，还为村民提供各种福利，如为本村村民缴纳医疗和养老保险，为村中成绩优异但家庭经济条件较差的学生发放助学补助，为村中的残疾人士提供适当的就业机会以保障其生活收入来源，等等。农村集体经济组织蕴含着治理内涵。农村集体经济组织不同于一般意义上的农民合作经济组织或其他农村专业合作组织，其经营收入首要用来保障村级机构组织运转,为村民提供公共服务等。村级集体经济发展得好，不但能够改善村民生活、改变村容村貌，而且能够提升村民的幸福指数，让更多村中外出务工人员愿意留在当地发展，帮助村庄治理走上良性发展道路，推动乡村振兴。

习近平强调，“不管怎么改，不能把农村土地集体所有制改垮了”[2]。长期以来，建立在农村土地集体所有制基础上的集体化机制是农村和农业的重要发展方式，是我国社会主义制度优越性的体现，它可以把分散的农户的力量组织起来办大事。以农田水利灌溉设施为例，从1950年代到1980年代末，广大农村基础灌溉设施的建设和维护，主要由农村集体经济组织牵头，动员和组织各家各户参与具体实践。大大小小的水利设施改善生产条件，提高农业生产的抗旱除涝能力，提升农业产出水平，保障农业的稳步增产，为农业农村的发展奠定重要的物质基础。实施家庭联产承包责任制以后，由于在实践中家庭经营不断强化，过分强调“分”的职能，缺乏在“统”层面上的强化，集体经营日渐式微，“统”“分”失衡，即“‘分’的积极性充分体现了，但‘统’怎么适应市场经济、规模经济，始终没有得到很好的解决”[3]。农村集体经济组织功能弱化，农村集体经济组织的动员能力显著下降，削弱了农村建设的集体化机制，农村凸显个体化的公共性困境，村庄共同体渐趋消解。农民丧失了集体兴修水利的组织条件和社会土壤，小农户参与灌溉设施建设和维护的程度明显下降，尤其是随着农村劳动积累工和义务工基本上全面取消，村庄难以有效组织农户进行农田灌溉设施的建设和维护，以致以往遗留的水利工程也逐年失修，农业生产灌溉问题变成若干家农户甚至是单家农户自己想办法解决。农业“望天收”的特点再加上其间存在的个体化灌溉所存在的现实困难，直接影响土地的产出和农户的实际收益。实践证明，农村集体经济组织是乡村集体化机制的重要构成。家庭联产承包责任制推行以后，我国农村土地实际上已经出现所有权虚置的情况，农村集体经济组织缺乏对土地完整的处分权能，使得集体化机制失去经济基础。农业农村的发展需要加强集体化机制的建设，以集体经济为基础把原子化的农民组织起来，解决我国“大国小农”的现实背景下单个农户自己做不了又必须做的大事，惠及广大农户，充分体现中国特色社会主义制度的优越性。

农业税及各种杂费取消后，某种程度上去除了农民对村集体负有的责任和义务，村集体和个体农民之间的权利义务关系变得模糊乃至不复存在。久而久之，建立在集体经济基础上的乡村共同体概念便渐渐淡出农民的生产生活，村里许多中青年村民外出打工，也使得共建、共治、共享的意识变得淡漠。农村集体经济组织是以土地集体所有为基础，集体成员和集体资产具有明确的地域边界，成员的社区性特征显著，从事的经济活动对内是不以营利为目的。在农村集体经济发展较好的村庄，村民以多种不同形式广泛参与到农村集体经济组织中，通过明确农村集体经济组织内部的制度关系与职责分工，使集体经济组织的发展与村民的利益息息相关，“一荣俱荣，一损俱损”，利益共同体的存在从根本上增强村民对农村集体经济组织的认同感和归属感，强化集体的向心力和凝聚力。同时，村民可以切实到参与到农村集体组织管理中，保障农民自身合法权益的完整性，激发农民的权利意识和主人意识，调动积极性，增强责任感，培育集体主义意识。调动村民对村中政务的关注度和热情，使其可以及时反馈农村治理中出现的问题以及积极的建言献策，村庄治理因此得以不断完善。而农村集体经济发展越好，村庄治理越有效，村民对自己故土的认同度与好感度会相应地增加。在能够获得稳定受益的情况下，与外出务工相比，村民更愿意回乡谋发展，亲自参与到村集体经济组织和村庄的治理当中，发挥才干，以主人翁的身份切实感受家乡变化。事实表明，集体经济组织是把村民的人和心聚合在一起的重要中介，其不仅是组织形式，更是利益载体，能够有效调动农民参与集体行动和公共事务，是实现农业农村繁荣发展和村庄有效治理的重要主体。

农村集体经济组织所承担的经济社会责任决定其发展壮大是乡村治理的基础性支撑，发展壮大集体经济是优化乡村治理的重要抓手。各地区积极探索薄弱村发展集体经济的方式和方法，并从中找到实际有效的实现路径。要在正确认识农村集体经济组织功能和性质的基础上，不断探索发挥农村集体经济组织治理功能的现实路径，以推进农业现代化、促进农村经济社会发展，提高乡村治理水平。

2019年，农业农村部出台了《关于进一步做好贫困地区集体经济薄弱村发展提升工作的通知》，指导各地探索薄弱村发展集体经济的有效路径。从当前来看，探索集体经济发展壮大的途径，常见的有如下三种类型：依靠先天资源发展型，即凭靠村庄边界内的土地、矿产、林地、水塘等天然的资源禀赋作为村庄集体资产，通过承包、租赁、流转、开采等多种经营形式盘活增收；依靠国家资源输入型，即在当下国家的重视和政府的扶持下，通过项目申报，依靠上级政府项目经费拨款发展集体经济；依靠村企合作推进型，即村集体或村民以土地、资金等生产要素入股，外面企业提供资金、技术、市场等资源，进行股份合作，推动“资源变资产、资金变股金、农民变股东”。这三种类型都不同程度地促进了集体经济的发展，尤其是村企合作推进型较为常见，其发展模式上具有较强的创新性，值得进一步总结和完善。

第一，大力发展建立在个人自愿基础上的合作型农村集体经济。明晰改革发展的方向是开展股份合作，努力带领广大农民积极探索新型的农业合作化发展道路，明确将经济合作社、股份经济合作社和农村集体资产经营管理有限公司作为各村集体资产管理的主体，鼓励农民以土地入股，壮大农村集体经济规模。

第二，扶持和发展重点龙头集体企业。坚持“培育龙头就是培育产业，扶持龙头就是扶持农民”的工作思路，探索“建设基地、辐射带动；科技支撑、品牌营销；互联网+、扩产增效”等生产经营模式，打造一批带动能力强、辐射范围广、经济效益优的集体经济龙头企业，不断推动农业产业化，延长农产品产业链，提高农产品附加值。

第三，积极探索土地流转新模式。各地区应完善土地流转服务中心的相关职能，逐步搭建“三级平台、四级网络”的农村土地流转服务系统，为农户介绍和引进土地信托和土地股份合作等流转方式，让农民的土地资源变成资产、土地承包经营权变成股权，农民成为现代农业企业的股权拥有者和实际参与者。

深化农村集体产权制度改革是推进村集体经济组织规范化建设的必由之路。我国农村集体资产总量规模庞大，根据最新调查数据显示，全国农村集体账面资产总额3.44万亿元，集体所有的土地资源66.9亿亩[4]。如此数量庞大的集体资产面临如何激活和有效管理的现实问题，深入推进农村集体产权制度改革，盘活农村资源增加农民财产性收入是当务之急。全面深化农村集体经济产权改革必须因地制宜、精准施策，从农村的实际情况出发。在东部沿海的发达地区，可以借鉴现代企业制度，推进经营性资产股份合作制改革。在经济欠发达的中西部地区，应充分盘活农村土地资产，推动土地入股，为农村农业发展引来资本、技术、人才、市场等活水资源。农村集体经济产权改革涉及面广、难度大，要根据集体资产状况、土地资源禀赋等提前充分谋划，依托政策设计做好集体股权转让、抵押融资、赠予、继承、有偿退出等，对以村集体名义形成的债权债务全面核算，明确资产所有权权属，合理评估各类资产价格，平稳有序地推进成员界定、股份量化等工作。

同时，基于现实实践中农村集体经济组织承担的经济和社会治理双重职能，在推进农村集体产权制度改革中，要强化制度层面的供给，建立集体资产股权登记制度，民主确认农村集体经济组织成员身份，完善财务监督与审计制度，健全集体资产交易管理制度和集体收益分配制度，充分保护好农民权益，实现集体资产的保值增值。通过深化农村集体经济产权制度改革，建立健全农村集体资产的权利职能体系，建立符合市场经济要求的集体经济运行机制，有效强化农村集体经济组织在产业发展和乡村治理中的带动及服务能力。

通过重建集体经济组织“统”的经济基础，将分散的大小农户集中起来，发挥“集中力量办大事”的优势，有利于再造村庄共同体，形成利益共同体、组织共同体和生活共同体的新型村庄共同体。在促使新型村庄共同体形成的基础上，有利于治理主体在治理权威、治理资源、治理手段以及协商治理形式的多样化创新，构建以集体化机制为核心的乡村治理体系，提升治理能力，构建共建共治共享的社会治理格局。

实践表明，农村集体经济组织和村民委员会两者相辅相成，丧失经济基础的村民委员会不可能很好地开展工作，同时，丧失了政治基础的农村集体经济组织也不可能保持其公共治理的功能。当前，亟须在壮大农村集体经济的基础上，借助农村集体经济组织联结一定地域范围内的农户，帮助处理集体经济社会事务，提供各种制度交融、政策执行的平台和载体。同时，加强对农村集体资源的管理，利用好农村集体产权制度改革成果，健全村级集体经济法人治理机制、经营运行机制、监督管理机制和权益分配机制，重建农民与集体的关系，明确农民在集体组织中的具体责任和义务，在享受集体成员身份带来的收益时必须遵守相应的集体组织赋予的相关义务，鼓励农民自主参与集体事务决策监督的全部环节，提供利益诉求表达渠道，完善民主参与机制，发挥好村民参与决策的主观能动性，让农民真正地成为乡村社会治理的主体，实现共建共治共享的社会治理制度。

农村集体经济作为社会主义公有制经济的重要形式，村级党组织是党在农村全部工作的基础，加强农村基层党组织的核心领导是中国特色社会主义农村集体经济发展中的应有之义。“如果没有一个坚强的、过得硬的农村党支部，党的正确路线、方针政策就不能在农村得到具体的落实，就不能把农村党员团结在自己周围，从而就谈不上带领群众壮大农村经济，发展农业生产力，向贫困和落后作战”。要强化基层党组织在发展集体经济中的地位和作用，明确农村基层党组织在推进集体经济发展中功能定位及其在推进集体经济发展中的工作要求。一是加大宣传力度，让村委班子和干部群众充分认识发展集体经济的重要性，定期培训基层党组织负责人和党员，拓展发展集体经济的视野和思路。二是建立有效的人才聚合和选拔考核机制。采取“内培+外引”相结合的方式破解集体经济发展的人才困境，从致富能手、种粮大户中优先发展党员，及时开展实用技能培训和帮扶支持，带领群众发展壮大集体经济，在加强本土人才挖掘和培训的同时，开放性地采取吸引农民工返乡创业，探索推动乡村能人或新乡贤参与农村集体经济发展的工作机制。同时，用足派遣第一书记和集体经济发展辅导员等政策措施，引聚一批懂农业、爱农村、爱农民的优秀人才，全方位地强化促进机体经济发展的人才支撑。

此外，积极发挥村级党组织的核心作用，领导农村集体经济走可持续发展道路。要在实践中用好和创新财政惠农支农政策，加强对多元政策资源的整合协同力度，提高政策和资金的支持和使用效率，将发展集体经济与产业发展、脱贫攻坚、公共服务建设等各类政策有机衔接，支持集体经济组织开展农业生产性服务和政府公益性服务，合理引导集体经济规避市场风险，促进农村集体经济不断发展壮大。