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文｜程国强 伍小红
巩固脱贫攻坚成果、防止规模性返贫，是“十四五”时期必须坚守的底线任务。为此，今年的中央一号文件明确要求，要“健全防止返贫动态监测和帮扶机制，对易返贫致贫人口及时发现、及时帮扶”，“开展农村低收入人口动态监测，实行分层分类帮扶” 。贯彻落实中央一号文件精神，抓紧建立健全新发展阶段农村低收入人口动态监测与分层分类精准帮扶机制，当务之急是要尽快制定合理的农村低收入人口划线标准，找准识别需要帮扶或保障的不同类型低收入人口。
｜新发展阶段农村低收入人口划线的基本思路
新发展阶段制定农村低收入人口划线标准，一要以巩固脱贫攻坚成果为出发点，把防止返贫作为底线要求，把脱贫不稳定户、边缘易致贫户作为重点监测对象，制定农村低收入人口划线标准和范围需充分考虑这一基本政策要求；二要根据我国当前发展水平和财政负担能力，既量力而行，也尽力而为，在全面覆盖需兜底救助保障人口的同时，将部分对有劳动能力的农村低收入人口纳入帮扶范围，帮助其提高内生发展能力；三要因地制宜，我国幅员辽阔，不同地区在经济发展水平、资源禀赋、收入影响成因等方面差异较大，在全国制定低收入划线指导标准的基础上，各地可因地制宜实施本地划线标准。
根据国内外实践，确定需要帮扶或保障的低收入人口，一般有三种方法。一是按收入或支出划线，包括收入（支出）中位数或均值的一定比例、弱相对贫困线等；二是用多维贫困指数确定划线标准，即用收入、健康、教育水平、资产等反映生活水平的多个指标构成综合加权指数；三是按照生活水平由高到低排序，将一定比例生活水平最低的，确定为需要帮扶的低收入人口。
根据我国基本国情和发展水平，“十四五”期间我国农村低收入人口的划线标准，可考虑以下两种思路和方法：
第一种，按农村居民可支配收入划线。按现价统计的农村居民可支配收入划线，有三种可供选择的方案（以2018年收入统计数据为基数测算，具体参见表1）：一是以农村居民可支配收入均值的40%、50%和60%划线，低收入划线标准分别为8500元、10500元和12500 元，由此可推算覆盖的低收入人口分别为1.1亿、1.4亿和1.8亿。二是以农村居民可支配收入中位数的40%、50%和60%划线，低收入划线标准分别为6900元、8500元和1万元，相应覆盖的低收入人口规模分别为0.9亿、1.1亿、1.35 亿。三是若采用国外学者提出的弱相对贫困计算方法，则低收入划线标准为11000元，低收入人口规模约1.5亿人。
根据模拟结果，我国可考虑按收入中位数的40%—60%，即6900 元—10000元，作为“十四五”期间的低收入划线区间，覆盖的低收入人口规模约0.9亿—1.3亿，各地可根据实际上下调整取值。若取收入中位数的50%（8500元），覆盖的低收入人口规模约1. 1亿人。首先，收入中位数相对收入均值而言，避免了收入差异大、分布不均衡等问题，既能全面覆盖易返贫致贫人口，又能覆盖虽不易致贫但收入水平相对较低的人口；其次，弱相对贫困方法学术性较强、计算过于复杂，难以在县级和基层推广应用；最后，收入中位数是许多国家发展到一定阶段普遍采用的划线方法，已有丰富的实践操作经验可供借鉴。当然，由于目前我国农村居民收入统计尚待完善，使用收入中位数划线识别，还需要采取相关辅助指标作为补充。
第二种，按生活水平倒排10%—20%的农村人口作为帮扶对象。该方法仅需要农村居民人口数据，不涉及农户收入、资产情况等数据指标，计算更为简单易行。若按生活水平倒排方法测算，可将农村生活水平最低的1亿左右人口确定为帮扶对象，基本覆盖目前易返贫致贫人口，以及其他收入水平相对较低的人口。由于这种方法没有明确的指标，因此进行统计监测分析时，需采取其他辅助指标。
综合而言，无论是按收入划线，还是用生活水平倒排法测算，“十四五”期间，我国需帮扶的农村低收入人口大致为1亿—1.1亿。
识别农村低收入人口宜采取多维综合方法
从国内外经验看，识别需要帮扶保障的低收入人口，主要有三种方法：一是家庭申请与政府核定，如美国对提出申请的家庭进行收入核对时，将家庭收入低于相应标准的确定为低收入人口；二是家庭申请与社区判定，如日本家庭须向社区提供全面的生活状况材料，由社区考察并判定是否为低收入人口；三是基层评议，我国脱贫攻坚期间，以村为单位，通过摸底考察、协助申请、民主评议等程序识别贫困户，该方法也可借鉴用于识别低收入人口。
“十四五”期间，可继续采用基层评议方法，通过“1+3-N”多维指标进行综合识别（参见表2）。其中“1”指农村居民家庭人均可支配收入，由农户自行申报，由村级组织张榜公示并核定。当家庭人均可支配收入低于当地收入中位数的40%—60%时，可认定为低收入户。“3”指反映农村家庭生活水平和发展能力的健康、教育、生活水平3个维度，以“三保障”为基础，其中包含营养、健康、受教育水平、住房条件、耐用消费品数量等9个指标，每个指标均根据当地经济发展状况、该指标平均水平等设置相应的阈值。村级组织到农户家中调查时，若其中3个指标低于阈值，则被认定为低收入户。识别时，“1” 和“3”相互独立、互为补充，任何一项低于判定标准，均可认定为低收入户。
“N”指否决指标，若申报农户拥有小汽车、商品房等财产，一经查实即取消其可得到帮扶和保障的资格。
这种识别方法借鉴和接续脱贫攻坚成果，能够找准真正需要帮扶的对象。为避免出现“边缘人群”和“悬崖效应”问题，还需配套设计相应的低收入人口帮扶进入和退出机制。
在此基础上，根据中央对农村低收入人口分层分类帮扶的政策要求，进一步依靠农村基层组织对已经识别出的低收入人口，按照劳动能力状况，采取开发式帮扶，或者进行兜底救助保障。
｜若干政策建议
为做好新发展阶段农村低收入人口识别工作，建议：
第一，抓紧研究制定全国农村低收入人口识别的指导意见。各县市可参照全国划线标准和识别要求，依据自身资源禀赋、区位条件、发展状况和物价水平，制定本地低收入人口划线标准和识别程序方法。
第二，建立农村低收入人口分类治理机制。建议将我国农村低收入人口进一步划分为脱贫不稳定户、边缘易致贫户和相对低收入户。其中，脱贫不稳定户是指脱贫攻坚期间脱贫质量不高、可支配收入低于当地收入中位数40%—60%的建档立卡户，其返贫风险较高；边缘易致贫户是指脱贫攻坚期间收入在绝对贫困线边缘的非建档立卡户，可将可支配收入低于2020年脱贫标准4000元的1.5倍（即6000元），作为识别边缘易致贫户的临界线，其致贫风险较高；相对低收入户是指收入低于当地收入中位数40%—60%、但高于6000元的非建档立卡户。对这三类低收入人口的帮扶，要突出重点、分类施策。
第三，进一步提升农村基层治理能力。要强化农村基层党组织在低收入人口识别、监测和帮扶的主导地位；健全农村基层治理机制，推进农村基层治理体系和治理能力现代化。
作者单位：同济大学经济与管理学院
文章来源：《中国发展观察》杂志2021年第3-4期合刊
