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打通农村金融改革发展的几个堵点
——访国务院发展研究中心金融研究所原所长张承惠
“十四五”时期，全面推进乡村振兴成为“三农”工作重心，其中，提升农村金融服务是重要支撑。但随着我国金融改革进入攻坚期，利率市场化进程加速，这对业务规模较小、收入依赖存贷利差的农村金融机构来说是严峻挑战。近日，中国经济时报记者就当前农村金融的热点问题，采访了国务院发展研究中心金融研究所原所长张承惠。
农信系统管理体制改革亟待解决
中国经济时报：受我国金融改革进入攻坚期的大环境影响，农村金融的改革和发展到了关键的十字路口。作为农村金融主力军的农信社，当前面临哪些挑战？或者说有哪些亟待解决的问题？
张承惠：是的。农信系统是支农的主力军，在绝大多数省份，农信系统都是资产总规模最大的金融机构，在解决农村金融服务“最后一公里”方面发挥了重要作用。此外，农信系统在普惠金融领域扮演了重要角色。2002-2005年期间，大型银行受改制影响，纷纷撤并县域及以下网点，这个时期，是农信社有效填补了市场空白。农信社在开展存款、汇兑等基本业务的同时，还在宣传普及农村金融知识方面作出贡献。农信社在竞争中积极创新，不断改进金融服务，特别是近年来借助科技赋能，很多农信社建立了较好的农村金融服务系统，有效提升了农村金融服务水平。
可以说，农信社改革发展取得了显著成就，但也存在很多问题。
一是农商行公司治理不规范。农信社银行化改革不到位，尤其是运动式“一刀切”的农村商业银行改制，只是提升了监管力度，并没有从根本上解决公司治理问题。改制后的农商行股权分散且缺乏合格股东，存在明显的内部人控制问题，大股东普遍没有经营决策权，导致其只关心短期分红。由于公司治理的低效，农商行普遍出现经营重心上移、脱离县域、偏离主业等问题，进而造成服务“三农”意识弱化，信贷风险上升。
二是农信社中间业务单一。部分农信机构尤其是偏远地区农信社，中间业务仅限于结算业务、保险代理以及代收代付等传统品种，规模小、品种单一。
三是承担过多的政策性功能。作为支农主力军，农信社承担了相当大的政策性职能。在地方政府要求下，部分农信社不得不在偏远地区设立机构网点、发放支农助农低息贷款等政策性职能。过多的政策性业务加剧了政策性支农与商业可持续之间的矛盾。
四是省联社管理体制不顺。省联社定位不清晰，通过上收人事、经营、财务等权力，过多运用行政命令方式，影响干预农商行的独立经营。特别是随着银行化改革推进，行政性管理与市场化运作之间的矛盾不断加剧。在省联社体制改革的讨论中，多数地方的改革方案都是向省里集中，成立联合银行或省级单一法人。选择哪种模式需要慎重考虑，但省联社管理体制改革作为农村金融发展的重要问题必须解决。现在看，在部分欠发达地区，省联社仍有存在的必要。尤其是在中西部偏远地区，开展普惠性农村金融服务，需要省联社作为行业管理部门牵头落实好政策性功能，同时依托省联社，也有利于风险管控和发生风险之后的处置。但是在发达地区，鉴于农商行普遍成为独立运行的市场主体，省联社则应退出行政管理，强化服务功能。
五是面临不公平竞争问题。近年来，大中型金融机构纷纷下沉重心、布局县域，凭借资金、系统和技术优势，“掐尖”农商行优质客户，影响了竞争秩序，对农商行造成一定冲击。对此应该反思，是否所有类型的金融机构都必须开展普惠业务并按照同一标准进行要求。
畅通城市工商资本“下乡”渠道
中国经济时报：1月初，中国银保监会发布的《关于进一步推动村镇银行化解风险改革重组有关事项的通知》提出，按照市场化、法治化原则，合理引导各类金融机构和非金融企业积极参与村镇银行改革重组，进一步拓展资本补充渠道。在您看来，村镇银行化解风险的关键何在？
张承惠：缺少长期性资本投入是农村金融面临的一个大问题。当前农村地区融资主要是短期、超短期贷款，这适合农产品生产的周期，也符合一些流通领域快进快出的需求。但未来全面推进乡村振兴战略，发展规模化农业，需要长期的资本性投资。
村镇银行较农商行规模更小，抗风险能力更弱，除少数与当地政府，或大股东、大企业关系较好的村镇银行外，普遍面临资金来源渠道窄、成本高的问题，有时还成为母行的“提款机”。比如，某村镇银行的母行以高息将资金拆借给村镇银行获取高额利润，间接抬高了“三农”和小微企业的融资成本。
吸引城市工商资本投入到农业生产是一个解决办法，但也面临较大风险。如农民承包土地经营权得不到有效保障，可能导致长期贷款无法偿还。因此，要建立完善体制机制，畅通城市工商资本“下乡”的渠道，保障长期资本投入的合法权益。
由于规模小，多数村镇银行经营管理能力也比较弱。从村镇银行未来发展看，可考虑通过母行进行整合，实现规模化管理。目前一些较大的银行已经设立村镇银行专职管理部门，通过事业部、专业化管理模式，设立投资管理型村镇银行，也值得关注研究。
让农村合作金融在乡村振兴中发挥积极作用
中国经济时报：作为农村金融体系的重要组成部分，农村合作金融机构是近年来村镇银行培育发展的主要力量。在强监管背景下，农村合作金融下一步该如何发展？
张承惠：我国农村资金互助组织的主要问题是不成体系，特别分散，受地方政府控制。一旦纳入金融监管体系、标准化发展，就无法生存。因为“标准化”会大大增加农村资金互助组织的成本，使得势单力薄的互助机构无法承担；同时出于防风险需要对互助组织业务范围、服务对象的严格限制，也导致这类机构难以生存。从部分省份农民专业合作社信用互助业务试点情况看，为强化监管防控风险，设定了诸如资金不出村、不准设立资金池等严格标准，造成资金需求与供给严重失配，试点社难以稳定运营。从金融监管角度看，一方面，针对正规金融机构设立的监管标准，不适用于合作制的农村资金互助组织；另一方面，我国地方尤其是县域金融监管力量严重不足，无法有效对农村资金互助组织实施有效监管。
发展我国农村资金互助组织，让农村合作金融在乡村振兴中发挥积极作用，可借鉴国外的成功经验。
一是建立完整的体系。比如日本的农协组织，通过完整的组织体系、服务体系和运行机制，覆盖了日本农村经济、文化、生活的各个方面。其中，农林中央金库作为农协的“中央银行”，是各级农协内部以及农协组织与其他金融机构融通资金的协调者，可在全国范围内对农协系统内资金进行融通、调剂、清算，实现资金的规模化投资运营。同时，农林中央金库也是农村金融系统风险的最终承担者，在防范金融风险方面的有效性远远高于分散、各自为政的运作模式。
二是资金互助与生产经营密切关联。国外的合作金融组织在发展初期都是与农业生产经营密切关联在一起的，是“皮”与“毛”的关系，即成为农村生产经营合作组织体系中的一部分、一个环节。只是随着农业规模化经营的发展，普通金融机构也可以为农村农业提供有效服务了，互助才逐步走向商业化。我国目前的农村资金互助组织多数是与生产脱节的，没有真正贴近农业、服务农业，所谓“皮之不存，毛将附焉”，在发展过程中就会逐渐单纯追求利润、盲目扩张、行为失范。
因此，应借鉴国际经验，成立类似农协的组织，推动我国农业生产的体系化，并使金融成为农业生产体系中的一个链条。不解决农业互助组织体系问题，就解决不了我国农村合作金融的问题。
