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2021年的中央一号文件提出，构建新发展格局，潜力后劲在“三农”，迫切需要扩大农村需求，畅通城乡经济循环。其中，“畅通城乡经济循环”是实现加快形成以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局的内在要求，是“双循环”发展战略在“三农”领域的重要体现。要实现城乡经济循环畅通，关键在哪儿？怎样扩大农村需求，推动城乡生产与消费有效对接？又如何让城乡居民的生产行为和消费行为真正融为一体？本期新闻洞察将聚焦上述问题，探寻畅通城乡经济循环的关键所在，敬请关注。
土地、人才、资金：城乡经济循环畅通的三要素
城乡要素双向流动的核心运转机制是产权、供求、价格、就业机会等市场配置体系。因此，要实现城乡经济循环的畅通，亟须破解的便是资源配置不平衡的问题。
本报记者 胡畔
2021年的中央一号文件提出，构建新发展格局，潜力后劲在“三农”，迫切需要扩大农村需求，畅通城乡经济循环。可以说，“畅通城乡经济循环”是实现加快形成以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局的内在要求，是“双循环”发展战略在“三农”领域的重要体现。
要实现城乡经济循环畅通，关键在哪儿？接受中国经济时报记者采访的专家认为，城乡之间发展不平衡、农村生产要素利用不充分、资源配置不到位是阻碍城乡经济循环的重要因素。要畅通城乡经济循环，亟须从土地、人才、资金三方面着手实现城乡要素的平等交换、双向流动。
土地、人才、资金流动不畅是城乡要素双向流动的主要梗阻
党的十九届五中全会审议通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二○三五年远景目标的建议》提出，要健全城乡融合发展机制，推动城乡要素平等交换、双向流动，增强农业农村发展活力。近日发布的中央一号文件也明确提出，要完善农村产权制度和要素市场化配置机制，充分激发农村发展内生动力。
“从中国目前城乡间的双向流动和配置循环看，存在着梗阻、淤积、流动和配置不畅等问题。”东北财经大学国民经济工程实验室主任周天勇在接受中国经济时报记者采访时表示，城乡要素双向流动的核心运转机制是产权、供求、价格、就业机会等市场配置体系。目前来看，城乡经济循环不畅主要有三个原因。
周天勇分析说，从宏观角度来看，首先是城乡供需不平衡。当前我国城市生产能力过剩，而农村需求不足，供需循环受到阻碍。
其次，从城乡发展来看，虽然近年来我国城乡收入差距逐渐缩小，但城乡发展不平衡依然存在。仅从近些年人口和劳动力的流动情况就能看到，人口正不断地从农村向城市、劳动力正不断地从农业向非农业转移。同时，就农村而言，农业动力人均耕地少、劳动生产率太低、耕地撂荒和宅基地闲置等问题也较为普遍。
除此之外，资金向农村的流动也不顺畅。从国家统计局公布的数据可以看到，2019年，我国第一产业增加值为70467亿元，占国内生产总值比重为7.1%。但值得注意的是，其流入的投资只有12633亿元，只占全国固定资产投资的2.25%。
山东大学经济研究院教授李增刚也表示，城乡之间发展不平衡、农村生产要素利用不充分是构建新发展格局面临的短板之一。其中，农村生产要素利用不充分主要表现为农民最重要、最宝贵的生产要素或资源——土地的利用不充分，特别是宅基地利用不充分，承包地也在一定程度上出现撂荒或耕作不充分的情况。而出现宅基地闲置的根本原因，仍在于退出机制不健全，农民无法退出或者退出不划算。
“要实现城乡经济循环的畅通，亟须破解的便是资源配置的不平衡问题。”北京改革和发展研究会执行秘书长于宏程认为，要将资源配置的重心下沉，让发展政策、招商资源、技术转化、市场机制、资金服务等要素引流到农村市场，才能够真正激活农村经济发展。
三方面着手畅通城乡经济循环
土地、人才、资本双向循环流通不畅，这是城乡经济循环的梗阻所在。而要疏通城乡人口、资本和土地的双向循环流动和配置的淤积和梗阻，周天勇认为，需要加快三方面的改革。
首先是人口流动。周天勇认为，影响人口流动的主要因素是户籍、教育、住房和土地。因而，实行户籍制度改革、教育均等化、降低住房成本、加快土地流转是促进人口双向流动的主要思路。
其次是资本流动。周天勇表示，资金要能通过市场交易去配置，才能实现其在城乡之间的双向流动。换而言之，就是要加快土地要素市场化配置和改革。
第三是土地和宅院要双向置换。周天勇表示，农村分散的地块向规模化集中，城市的资本和技术等要素也向农村和农业流动，到一定时间有一部分城镇人口也向农村逆向流动，农村的宅基地与城镇的土地和住宅也要在价值和实体上进行互换。
值得一提的是，在畅通城乡经济循环中，县域经济成为了重要抓手。中央一号文件明确提出，要把县域作为城乡融合发展的重要切入点，强化统筹谋划和顶层设计，破除城乡分割的体制弊端，加快打通城乡要素平等交换、双向流动的制度性通道。统筹县域产业、基础设施、公共服务、基本农田、生态保护、城镇开发、村落分布等空间布局，强化县城综合服务能力，把乡镇建设成为服务农民的区域中心，实现县乡村功能衔接互补。同时，针对土地，中央一号文件也提出要开展乡村全域土地综合整治试点。推动在县域就业的农民工就地市民化，增加适应进城农民刚性需求的住房供给。
对此，周天勇表示，县域作为城乡融合发展的重要切入点，首要任务是发挥其作为县城和中心镇的作用，与乡村进行功能衔接互补。其次是要根据当地特色进行产业布局，在县城和中心镇培育各自的特色产业，如旅游业、现代化农业等。“没有产业的县域经济是发展不起来的。”周天勇强调说。
此外，周天勇还表示，农业农村现代化，主要表现的是规模经济和聚集经济。农业规模化也将意味着农村对一般劳动力的需求减少，对专业人才的需求增加。
事实上，进入新发展阶段，全面推进乡村振兴，加快农业农村现代化，乡村人才供求矛盾将更加凸显。中共中央办公厅、国务院办公厅于近日印发《关于加快推进乡村人才振兴的意见》，旨在大力培养本土人才，引导城市人才下乡，推动专业人才服务乡村，吸引各类人才在乡村振兴中建功立业，为全面推进乡村振兴、加快农业农村现代化提供有力人才支撑。可以说，推进乡村人才振兴，这既是中央部署的工作要求，也是基层实践的迫切需要。
从消费入手，以点带面畅通城乡经济循环
2月21日，本世纪第18个指导“三农”工作的中央一号文件发布，文件指出构建新发展格局，潜力后劲在“三农”，迫切需要扩大农村需求，畅通城乡经济循环。如何扩大农村需求，推动城乡生产与消费有效对接？怎样让城乡居民的生产行为和消费行为真正融为一体？中国经济时报记者就上述问题采访了中国人民大学农业与农村发展学院副院长郑风田。
畅通城乡经济循环从消费入手
中国人民大学农业与农村发展学院副院长郑风田接受中国经济时报记者采访时表示，此时提出“构建新发展格局，潜力后劲在‘三农’”其实是响应我国规划的重大战略部署，我国要推动形成以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局，而从“保供固安全、振兴畅循环”的“三农”工作定位出发，整个乡村的振兴对于实现国内大循环来说非常重要，也可以为此提供服务。
如何让“三农”为构建新发展格局“出力”？一号文件表明迫切需要扩大农村需求，畅通城乡经济循环。
扩大农村需求、畅通城乡经济循环都与挖掘消费潜力、激发消费活力息息相关。郑风田表示，消费对于经济增长的拉动作用不言而喻，由此，我国提出建设消费型大国，但这需要多重发力才能达成目标，所以，思考通过激发农村消费来提升整个国家的消费能力，也是“三农”的任务之一。
值得警惕的是，以消费为发力点畅通城乡经济循环仍存在一定的阻碍。因此，一号文件提出，要加快完善县乡村三级农村物流体系，改造提升农村寄递物流基础设施，深入推进电子商务进农村和农产品出村进城，推动城乡生产与消费有效对接。
此外，针对由于收入不高、消费环境差、消费渠道少、消费环节多引发的农民消费不足，一号文件提出了包括完善农村生活性服务业支持政策，发展线上线下相结合的服务网点，推动便利化、精细化、品质化发展，满足农村居民消费升级需要，吸引城市居民下乡消费等措施，都意在畅通城乡经济循环。
最终实现城乡居民生产消费融为一体
固然畅通城乡经济循环可以从不限于提升农村消费一种手段实现，但推动城乡生产与消费有效对接，最终实现城乡居民的生产行为和消费行为真正融为一体，才是维持城乡经济循环持续畅通的最主要支撑所在。
郑风田从具体的案例出发解释了这一观点。例如，现今电商消费提升了城市和农村之间生产消费渠道畅通度，也让农民收入实现增长、城市消费得到提升，加强了城乡生产与消费有效对接。
“农村生产的农副产品从田间到餐桌，需要经过很多环节，留给农民的利润很低，现在鼓励农民工回乡创业，如果在电商方面给出更多支持，尽快完善电商所需的基础设施，让更多农民可以自主通过电商出售产品，农民的收入应该会提高，而城市的消费者也得到了实惠。”郑风田说，反过来也一样，积极推动城市的工业品下乡，包括电商家电下乡等，实际上也能够大大降低农民的购买成本，这都是在推动城乡生产与消费的有效对接，最终目的是实现城乡居民的生产行为和消费行为真正融为一体。
与此同时，他认为，想要尽快达成城乡居民的生产行为和消费行为真正融为一体还在于提高农村的多功能性，以此来吸引城市人口到农村消费。“比如，近年来兴起的农村旅游观光度假打造民宿，就有大量的城市居民到农村小镇去消费，这对农村是一个很大的鼓励，相信未来随着农村建设越来越好，功能更加多样，将会扭转当下农村居民大多到城市去消费的局面。”
不过也有业内人士认为，要实现城乡经济循环持续畅通，关键在于发展高质量的县域经济。毕竟县域经济可以连接城市又可以服务乡村。
“纵观一号文件，全文共出现‘县域’一词11次，主要集中在构建现代乡村产业体系、提升农村基本公共服务水平、加快县域内城乡融合发展、强化农业农村优先发展投入保障等具体要求和举措之中。一号文件要求我们走中国特色社会主义乡村振兴道路，加快农业农村现代化，加快形成工农互促、城乡互补、协调发展、共同繁荣的新型工农城乡关系。‘十四五’时期，能否发展高质量的县域经济，将直接关系乡村振兴和城乡融合发展水平，直接影响农业农村要素资源保障能力和农业农村现代化水平。”上述业内人士表示。
农业农村部农村经济研究中心博士冯丹萌认为，畅通城乡经济循环，核心要发展县域经济，打造农业全产业链。因此，要依托乡村特色优势资源，借助龙头企业、家庭农场、新型农村集体经济组织等主体带动，延伸产业链，增强县域在农业产业链主体和特色产业集群的承载厚度。同时通过县域经济的打造推进新型城镇化进程，填补城乡之间要素发展水平的断层，构建城乡要素流通的双向渠道。
