户籍制度松动以来，“进城”“农转非”成为一代人的记忆。农业转移人口市民化加快推进，越来越多的农村人口进入城市，城镇化率显著提升。1978年，我国城镇人口仅1.7亿人，占常住人口比重为17.9%。2018年，我国城镇人口数量达到8.3亿人，城镇化率达到59.58%(见图3)。2010年城镇人口首次超过农村人口。《新型城镇化规划》明确提出我国常住人口城镇化率2020年达到60%的目标，意味着将有更多的农村人口转入城市。此外，2015年以来，国务院先后印发《关于支持农民工等人员返乡创业的意见》《关于支持返乡下乡人员创业创新促进农村一二三产业融合发展的意见》。2016年开始，在全国组织341个县市区开展支持农民工等人员返乡创业的试点工作，返乡创业蓬勃发展。初步统计全国返乡创业的人数约740万人，对带动农村产业发展、增加就业发挥了积极作用。

改革开放以来，我国城乡资金流动密切，特别是农村资金在较长时间内源源不断地流入城市，对城市经济的发展作出突出贡献。总体而言，主要途径是价格渠道、财税渠道和金融渠道。从价格渠道看，“剪刀差”将资本从农业转移到工业，推动了工业化的迅速发展。据统计，“剪刀差”占农民总负担比重一般在40%左右，最高时曾达到70%。1991-1997年，农村资本通过价格渠道向城市输送了12666亿元。从财税渠道看，国家一直加大财政对农业的投入，支农资金不断增加，从1981年的150.7亿元增加到2012年的12387.6亿元。同时，农业各税和乡镇企业税是国家财政从农村地区的主要收入来源，是农村资金通过财政渠道流出的主要方式。农业各税从1981年的28.4亿元增长到2011年的3932.6亿元，乡镇企业税也从1981年的34.28亿元激增到2012年的12457.62亿元，加剧农村资本通过税收方式外流的现象。从金融渠道看，城乡资金流动主要以吸收农村存款和向农村发放贷款方式实现。总体而言，金融渠道像是市场机制的“抽水机”，将农村资金源源不断地抽向城市。农村信贷资金净流出呈现不断加剧的趋势，2013年农村净流出额已达到50.1万亿元，从农村存款余额占社会存款余额的比重始终高于农村贷款余额占社会贷款余额的比重，2013年分别占到12.03%和9.85%(见表2)。城乡资本通过信贷渠道的主要特征是农村资本持续流向城镇部门。2014年开始，这一趋势有所缓解，农村贷款余额占各项贷款余额比重开始上升，中央更加重视农村金融发展，农村存贷款余额占比之差由负转正。

存在的问题

随着我国农业现代化进程加快，农民收入显著提升。2013年以来，农村居民人均可支配收入增长速度均超过城镇居民人均可支配收入。2018年农村居民人均可支配收入名义增长率为8.8%，城镇居民人均可支配收入名义增长率为7.8%(见图4)。尽管如此，农村居民人均可支配收入与城市居民收入差距依然较大。2018年农村居民人均可支配收入为14617元，城镇居民人均可支配收入为39251元，城乡收入比为2.69。2017年，城乡经营净收入比为0.81，城镇居民的财产净收入、工资性收入、转移净收入分别是农村居民的11.9倍、4.04倍、2.51倍。

党的十八大以来，我国注重城乡基本公共服务均等化建设，全国公共财政对农村农业的支持力度加大。2012-2016年，全国公共财政对农村社会发展、农村综合改革、乡镇卫生院的支出占比分别提高0.01、0.02、0.01个百分点。其中，在农村社会发展等方面的支出增长390%。基本公共服务不断向乡村延伸，城乡居民在医疗保障、义务教育以及基本养老保险方面均实现了制度全覆盖。但是，城乡基本公共服务标准差距依然较大。在农村医疗、教育方面，近几年来城市每千人医疗卫生机构床位数为农村的2.2倍，城市每万人拥有卫生技术人员数是农村的2.7倍，城市幼儿园专任教育人数为农村的2.8倍，农村在享有医疗、教育方面远远落后于城。

从社会保障的角度看，城市低保和农村低保的人均补助水平存在较大的差异。2016年，城市低保平均标准为人均494.6元/月，农村人均312元/月，差额达182.6元；城市低保人均补助水平为333.4元，农村仅为170.8元。尽管城乡保障水平日益缩小，但现实仍具有较大鸿沟。

新世纪以来，我国特别重视乡村基础设施建设，加大投入力度，乡村基础设施建设持续加强，农村人居环境明显改善，城乡差距有所缓解。但是，面对城乡融合发展的新形势和新任务，农村人居环境改善仍然面临较大挑战。2016年，农村集中供水的行政村比例和村内自建集中供水设施的行政村比例分别为68.72%和15.39%，整个城市地区比农村地区供水普及率高33.19个百分点。能源设施、信息基础设施方面，农村地区仅22.52%的村落开通了燃气，远远落后于城市地区95.75%的燃气普及率，农村地区互联网宽带接入用户约为城市地区的1/3。在生态环境整治方面，城市污水处理率和生活垃圾处理率达到93.44%和98.45%，而农村地区仅为20%和65%，分别低于城市73.44个百分点和33.45个百分点。农村人居环境落后是城乡发展不平衡的重要表征，直接影响农村居民对现代化成果的分享。

长期以来，我国城乡政策的重点是牺牲农村、农业的利益，支持、支援城市、工业的发展，城市和乡村完全处于不对等的地位。无论是“城乡统筹”发展还是“城乡一体化”建设，政策重点都是进一步突出城市的主导作用，以城市带动乡村，以工业反哺农业，强调城市的辐射作用以及工业的带动作用，丝毫没有显现乡村的价值。受长期计划经济和城乡建设路径惯性的影响，以城带乡的政策惯性依然存在，一定程度上也存在城市和工业优先发展的思想，在资源配置、政策制定等方面对农业和农村的支持力度不够，不利于乡村与城市同步发展。

受城乡二元经济体制的影响，人、财、物等要素在城乡之间自由流动受到诸多限制，机制尚存严重壁垒，限制了城乡融合发展水平的提升。尽管户籍制度改革、城市就业制度改革等使农民流入城市的环境有所改善，但一定程度上提高了农民进城的门槛，农民依然无法同等分享城市公共服务和社会保障，特别在城市住房和子女教育等方面使农民难以实现在城市定居的目标。农村土地制度改革尚须突破。尽管农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度这“三块地”改革及农村承包地这“一块地”“三权分置”改革有所推进，但体制性突破尚待时日。城乡金融存在严重藩篱。农村资金大量外流，工商资本下乡在政策上依然面临着严重束缚。面对城乡融合发展面临的制度性障碍，促进城乡融合发展，应进一步推进各项改革措施，创造良好的制度环境，切实实现城乡要素自由流动。

受区域发展差异的影响，各大区域板块城镇化推进程度差异明显，各种类型城市以及离城市不同距离的地区城乡融合状况迥异。

总体上，城市群地区城乡间基础设施实现了互联互通、公共服务初步实现均等化，处于向高水平城乡融合迈进阶段，基本具备城乡高度融合发展的基础条件。

除去城市群地区的区域性中心城市(大城市、中等城市)周边近郊区，主要指的是省级、地市级中心城市及周边，处在城乡分割向高水平城乡融合发展的准备阶段，区域性中心城市对周边的辐射带动能力强，以城带乡作用明显。

小县城及镇周边城乡差距相对较小，发展较为均衡，处于城乡分割走向低水平城乡融合发展阶段。发展模式更多体现为农村提供原材料和劳动力，小县城及城镇发展农产品加工业，城镇工业产品服务农村市场，城乡要素流动相对频繁，县城及城镇极大地发挥了联系城乡的纽带作用。

我国偏远农村地区幅员辽阔，距离城市较远，受到城市辐射带动作用较小，从城乡融合发展的角度看，不具优势，但土地制度改革潜力亟待释放，并应以此增加偏远农村村民的财产性收入。