“十四五”时期，是我国在实现全面建成小康社会目标后迈向社会主义现代化建设新征程的开局时期，城乡关系将进一步调整，乡村人口、产业、社会结构将进一步演变，农业农村发展中的重大结构性、趋势性、转折性变化将进一步凸显。在低于全国整体发展水平的起点上，在内外部环境深刻变化的背景下，要使农业农村发展在现代化建设新征程的起步阶段跟得上、不掉队、能出彩，必须借工业化城镇化深入发展之力、扬农业多种功能和乡村多元价值之长，通过促进城乡之间要素自由流动、产业合理分工、市场一体整合、功能扬长互补，带动和促进乡村全面振兴。

随着工业化城镇化的深入推进，我国农业农村发生了一系列结构性变化。这些结构性变化的总体趋势在 “十四五”时期将会延续。同时，受发展阶段转变、国际局势演变等因素影响，这些结构性变化在 “十四五”时期将呈现新的特征。

1.农业增加值增速和占比将进一步下降

恩格尔系数下降必然导致全社会对农产品消费需求的增速相对下降，投入边际报酬递减和边际产能退出必然导致农业产能提高速度趋于下降，进口替代增加必然导致国产农产品市场空间趋于收窄。在这三种力量的作用下，我国农业已由高速增长阶段转向中速增长阶段。全国第一产业增加值年均增长速度， 1979～2012年为4.5% ， 2013～2019年为3.6% 。尤其需要注意的是，上海、北京等地第一产业增加值已连续多年出现绝对萎缩，江苏、浙江等发达省份第一产业增加值增长速度明显低于全国平均水平。“十四五”时期，随着居民收入水平提高，恩格尔系数将进一步下降；农业领域在没有重大技术突破的情况下，投入的边际报酬将进一步下降；化肥和农药减量力度加大，重金属污染耕地和地下水超采地区治理推进，耕地轮作休耕制度化常态化，畜牧和水产养殖环保标准提高，将促进超载的边际产能逐步退出；农产品进口规模扩大，将挤占国内市场空间。预计 “十四五”时期第一产业增加值年均增长 3% 左右，期末第一产业增加值占国内生产总值的比重下降至 6% 左右。

2.主要农产品供求格局将趋向 “总量不足、品种分化”

改革开放以来，随着农业综合生产能力的逐步提高，我国粮食和其他主要农产品供求格局先后经历了 “长期短缺”“总量大体平衡、丰年有余” “总量基本平衡、结构性矛盾突出”等阶段。受供求两端变化的影响，主要农产品供求格局正在向 “总量不足、品种分化”的新阶段转变。据测算， 2018年全国粮食消费量约13600多亿斤，产量13158亿斤，产不足消约470亿斤；在总量不足的同时，不同品种的产消平衡状况出现分化，稻谷和小麦产大于消分别约为690亿斤和450亿斤，玉米和大豆产不足消分别约为660亿斤和1600多亿斤。“十四五”时期，“总量不足、品种分化”的格局将进一步凸显：稻谷消费峰值已过，人口总量的增加不足以对冲人均消费量的下降，稻谷消费总量已出现下降，以2018年为例，城镇居民和农村居民人均稻谷消费量分别 下 降 3.6% 和 9.6% ， 稻 谷 需 求 总 量 下 降3.8% ；小麦消费增量下降， 2018年全国小麦消费仅增加40多亿斤，即将迈过消费峰值；玉米经历了连续多年的产大于消后，已出现产不足消，未来随着饲用消费和工业消费的增长，缺口将会逐步扩大；大豆的消费量和净进口量也将继续增长。产大于消的稻谷和小麦需要 “减量提质”，产不足消的玉米和大豆产量难以明显提高，这将是 “十四五”时期粮食供求格局的新常态。

3.农业比较优势将快速下降

我国人多地少的资源禀赋不利于农业特别是土地密集型农业的发展。在工业化城镇化程度不高时，土地经营规模小的比较劣势被劳动力成本低的比较优势所遮蔽，国内农业生产成本低于国外相应水平。当我国工业化城镇化发展到一定阶段后，随着劳动力成本的上升，国内外农产品成本出现倒挂。当成本倒挂幅度扩大到一定水平后，运费、保费、税收、汇率变动等贸易成本不足以抵消其差额，国内市场价格与进口到岸税后价出现倒挂。主要农产品成本倒挂的拐点大致出现在本世纪初，价格倒挂的拐点大致 出 现 在 2013 年 前 后。与 之 相 适 应 的 是，自2004年起我国农业开始出现贸易逆差，且呈扩大之势。主要农产品中，谷物、棉花、食糖、食用油籽和食用植物油、畜产品已出现贸易逆差，水果也于2018年首次出现贸易逆差，蔬菜和水产品虽然保持顺差但规模在缩小。“十四五”时期，随着农民工工资水平的提高和农业劳动力机会成本的增加，农业生产成本还将持续上升，国内外农产品成本和价格倒挂的幅度将会进一步扩大。这将进一步削弱我国农产品国际竞争力、增大进口压力。

4.农户分化程度将进一步提高

家庭联产承包责任制改革奠定了 “家家包地、户户种田”的 “大国小农”格局。在随后的工业化城镇化进程中，部分农业剩余劳动力转向乡村和城镇的非农部门。随着城乡二元体制的逐步破除和户籍制度改革的逐步推进，部分农户离开农村、进入城镇。这导致农户逐步分化：从农民收入构成看，农业收入占比不断下降， 2019年全国农民人均可支配收入中，第一产业经营收入仅占23.3% ；从农民就业看，农村户籍劳动力已大部分转向非农部门，2019年全国第一产业就业占比仅为25.1% ，比全国农村户籍人口占比低30.5个百分点；从土地流转看，部分农户已将部分或全部承包地流转他人经营，截至2017年6月底，全国共有7434.3万户承包农户流转出耕地 3313.3万公顷，分别占承包户总数和家庭承包耕地总面积的27.7% 和 36.5% 。“十四五”时期，受城镇化深入发展、农业比较效益下降、农民代际更替等因素影响，农户分化程度将进一步提高，部分农户有望扩大经营规模、转型为家庭农场，部分农户有望离农退村进城，其他大部分农户的兼业化程度将进一步加深。

5. 农业的多种功能和乡村的多元价值将加速彰显

改革开放之初，农业农村的功能主要是为全社会提供农产品、为工业化提供资金积累，此后几十年，又增加了为工业化城镇化提供建设用地和富余劳动力等功能，工农城乡关系主要表现为工业对农业、城市对乡村的单向支配和辐射关系。近年来随着社会主要矛盾的变化，这种局面开始转变，农业的多种功能和乡村的多元价值开始彰显，新产业新业态 新 商 业 模 式 快 速 发 展。据 国 家 统 计 局 测 算，2019年全国第一产业 “三新”经济增加值达到6685亿元，占第一产业全部增加值的 9.5% 。“十四五”时期，我国工农城乡关系将全面进入工农互促、城乡互补、全面融合、共同繁荣的新阶段，农业的多种功能、乡村的多元价值将不断得到发现和彰显，并对城市产生逆向辐射作用。随着人民对美好生活需要的日益增长，信息网络、数字技术、物流体系等支撑手段的日益完善，乡村的生态、居住、文化等功能得到发掘，休闲农业、创意农业、共享经济、特色文化、养老养生等新产业新业态日新月异，休闲观光园区、森林人家、康养基地、特色小镇、田园综合体等新的载体不断涌现，乡村经济将呈现多元化、精细化、高端化、融合化的趋势。

6.人口流动将从由乡到城的单向流动转向城乡双向流动

改革开放以来我国城乡人口流动主要表现为从农村向城镇的单向流动，尤其是 1996 年后城镇化速度加快， 1996～2019年我国城镇化率年均提高1.3个百分点，城镇人口累计增加5亿人。近年来，在农村人口继续大量进入城镇的同时，从城镇向农村的人口反向流动也已悄然出现。截至2018年底各类返乡下乡创新创业人员累计已达780万人，进入乡村居住生活的城镇人口也在逐年增加。“十四五”时期，在我国城镇化持续推进、农村人口继续进城的同时，受第一代农民工部分返乡、劳动密集型制造业从沿海向中西部地区转移、农村 “三新”经济造就新的创业就业机会、农村人居环境改善对城镇居民吸引力提升等因素影响，从城镇向农村的人口反向流动将会显著增加，城乡人口双向流动的特征更为显著。

7.减贫战略将从消除绝对贫困转向缓解相对贫困

党的十八大以来，我国强力推进脱贫攻坚，全国农村贫困人口从2012年的9899万人减少到2019年的551万人，7年时间累计减少9300多万人，消除绝对贫困的目标即将实现。虽然绝对贫困得以消除，但农村相对贫困仍将大面积存在。按照五等份分组法， 2019年我国农村居民高收入组人均可支配收入是低收入组的8.5倍，不仅显著高于城镇居民高低收入组的倍差，而且也比2013年农村居民高低收入组的倍差扩大了1.05 ，农村相对贫困加剧的现象需要引起高度关注。“十四五”时期，我国的减贫战略，将从全面建成小康社会阶段的消除绝对贫困，转向现代化建设新征程中的缓解相对贫困；农村的减贫战略和政策体系，也将进行相应调整。

“十四五”时期，持续、快速、高质量地促进乡村振兴，必须顺应农业农村发展的结构性、趋势性、转折性变化，充分发挥工业化城镇化深入发展产生的辐射作用，充分利用社会主要矛盾变化为彰显农业多种功能和乡村多元价值带来的历史机遇，充分遵循城镇化和乡村发展规律，以瞄准城乡市场需求为基础，以农业供给侧结构性改革为主线，以发展乡村 “三新”经济和提升乡村生活品质为抓手，促进城乡产业合理分工和耦合互动、城乡要素自由流动和平等交换、城乡公共服务互联互通和无缝对接、城乡生态环境共建共享和休戚与共。

1. 围绕城乡居民对高品质农产品的需求，促进农业绿色化发展、规模化经营、品牌化营销，提升农业价值创造和市场竞争能力

瞄准城乡居民数量需求得到满足后对品质的新需求，推动农业高质量发展，着力提升农产品质量安全水平和食味值等新评价指标水平，着力提升农业的价值创造和市场竞争能力，以高价格覆盖高成本，以高品质支撑高价格。

（1）培育农产品的品质和品牌优势，提升农业的品质和品牌溢价。通过高标准、强制度、严监管，倒逼农产品质量安全水平提升，促进农产品质量与食品安全标准看齐乃至超越发达国家水平，全面建立强制性的农产品产地合格证和可追溯证明制度，并将其作为进入终端零售市场的准入条件，实现以问题预警为基础的全过程监测监管。调整农业科技进步路线，从过度追求产量指标转向注重营养、风味物质指标。发挥品牌和认证的增信作用，推进农产品区域公用品牌建设，提升国内绿色、有机农产品认证的权威性和影响力，支持鼓励各类经营主体注册自有品牌和申请产品认证，加强对区域公用品牌和地理标识的法律保护。培育品质消费的市场文化，依托数千年悠久农耕文明的历史积淀与文化传承讲好品牌故事、打造品牌形象，引导国内消费者逐步形成 “国产农产品质优价高”的共识和 “国产口味依赖”的消费习惯，积极向海外推介中国农产品和中华饮食文化。

（2）补齐耕地质量和农业生态环境短板，进一步夯实农业生产的生态系统。继续开展农业基础设施建设和高标准农田建设，到 “十四五”末将已划定基本农田的 80% （约12.4亿亩）建成高标准农田，对已建成的农业基础设施和高标准农田查漏补缺并建立长效维护机制。实施耕地质量保护提升行动，通过耕地整理与土壤改良在相对集中连片区域内实现耕地质量均等化，开展农业污染源排查治理和土壤环境修复。建立农业资源保护区制度，对有机土壤、清洁水域、独特生长环境等各类珍贵农业资源给予重点保护。

（3）因地制宜发展多种形式的适度规模经营，降低农业的人工和土地成本。通过 “一户一块田”“按户连片耕种”等途径解决家庭承包土地的细碎化问题，推动先进技术应用和发展更高水平的规模经营。鼓励发展联耕联种、土地股份合作、托管服务、产业化带动、家庭农场等规模经营形式，充分兼顾规模经营的经济性和小农户的积极性，有效内化并节约地租成本。注重发挥范围经济在提高生产率、降低平均成本方面的作用，支持经营主体发展多种经营和开展互补协作，鼓励发展循环农业。

（4）重塑农业支持保护政策体系。按 “量能分治、功能分离、产补脱钩”的思路重塑农业国内支持政策体系，降低各种支持措施对市场价格的影响，理顺农产品价格形成机制。以 “黄箱”政策转向“蓝箱”政策为重点，在吃透世贸组织规则、借鉴欧盟经验的基础上，调整完善稻谷和小麦最低收购价、棉花目标价格补贴、玉米和大豆生产者补贴的操作办法。完善 “绿箱”政策，丰富支持途径与手段，将更多资源用于支持土壤改良、生态保护与绿色生产，帮助提升农产品质量与打造品牌等，将 “绿箱”政策用好用足。

2.围绕城乡居民对乡村新功能的需求，着力发展乡村新产业新业态新商业模式，着力释放农业农村多元价值

瞄准城乡居民对休闲观光、乡土文化、生态环境等的新需求，促进乡村经济多元化，挖掘和释放农业的多种功能、乡村的多元价值，大力发展乡村新产业、新业态、新商业模式。

（1）强化城乡供需互动性，以城镇消费需求升级推动乡村产业结构调整。加强对农产品消费需求变化趋势的研判，提前做好国内生产和国际贸易的布局。创新产业链组织连接模式，以预订、预售、定制、众筹等新商业模式增强消费端与生产端的信息互动，完善优质优价的市场价格传导机制，以消费端的升级带动乡村产业质量品质的提升。促进乡村特色资源与城市多样化需求的匹配对接，瞄准契合度高的城市细分需求，有针对性地开发生态休闲、观光采摘、农耕文化体验、健康养老、民宿美食、户外探险、民族风情等新兴产业，通过为城市消费者提供丰富的体验创造价值增值。

（2）强化城乡产业互联性，形成城乡合理分工、有机融合的产业体系。积极利用产业差序转移的机遇，完善乡村产业基础设施和配套服务建设，依托乡村低密度、低成本优势有选择地承接城市无污染生产环节的转移。支持创新载体和重大创新项目的战略均衡性布局，借助乡村田园生态、恬静宜人的环境吸引城市创新、创意、创业等人才进驻发展科技、文化等服务业。通过与城市产业链的分工协作、紧密互动，创造更丰富的乡村产业形态，拓展农村居民增收渠道。建立合理、共享的利益联结与收益分配机制，保护农民对乡村农业、生态、文化资源的所有权与收益权，促进乡村本地就业。

（3）强化城乡经济的互促性，协同开发新市场和新潜能，创造经济增长新动能。完善农村市场渠道，以更便利、更丰富、更优质的工业品下乡激活乡村消费市场，以市场的深化渗透、充分挖潜延长工业产业生命周期。有效延伸城市服务链，创造乡村服务经济新空间，营造有利的创新创业环境，有效推进新技术、新创意、新服务等在乡村推广应用，通过设施化、机械化、信息化、智能化、服务化等改造提升乡村产业的质量和效率。

（4）大力发展乡村生态产业，支持生态产品交易，促进生态资源价值的充分实现。乡村的农业生态环境、农耕文化、乡村风貌和田园景观等珍贵资源是新产业新业态发展的重要基础，鼓励新产业新业态走保护与开发相结合、可持续的绿色发展之路。支持新产业新业态依托本地资源、发掘乡土价值、弘扬乡村特色，引导鼓励延伸农业产业链、开发农业新功能、实现乡村多元价值。以资源的输出量、水源保护质量等为依据建立城市对乡村的生态补偿机制。加大对乡村生态产品生产与营销的支持，支持打造区域生态品牌，为重点生态保护区的生态产品提供免费的公益宣传，鼓励以众筹、预售、定制、专供以及产品与旅游联合营销等方式提升生态产品销售价值。

3.围绕增强 “适度进口”的稳定性可靠性，着力促进农产品进口来源多元化，着力提高对全球农产品供应链的掌控能力

构建开放型农业经济新体制，促进国内外农产品市场深度融合，应在继续促进优势农产品出口的同时，顺应土地密集型农产品比较优势不断下降的客观趋势，以提高进口的稳定性、可靠性为目标，促进进口来源多元化，增强对全球农产品供应链的掌控能力。

（1）建立多源头、多渠道的海外农产品供应体系，降低农产品进口来源和渠道过于集中带来的风险。顺应大宗农产品全年均衡消费要求全年均衡供给的特征，合理平衡北半球和南半球进口来源，在北半球和南半球中分别适当分散进口来源地。在巩固传统进口来源地的同时，着力加强与 “一带一路”沿线国家、南美国家的农业贸易和投资合作。通过建设农业合作示范区、开展技术贸易等多种方式，向 “一带一路”沿线国家推广先进农业技术，提升这些国家的粮食安全保障水平和稳定地向我国出口农产品的能力。

（2）提升对进口农产品供应链的掌控能力，增强在全球农产品市场中的话语权。通过援建、共同开发、直接投资与并购等方式，在主要出口国布局仓储加工运输能力和道路码头等重要基础设施，掌握进口农产品供应链的重要节点。通过技术研发、投资并购、建立交易市场与交易中心等方式，获得上游关键核心技术、生产地储运加工能力和国际市场定价权，掌握进口农产品产业链的关键环节。鼓励民间资本通过并购、绿地投资等方式，逐步发展成为大型跨国粮商。

（3）积极参与全球粮农治理。在WTO农业议题谈判中发挥建设性作用，促进全球农产品贸易稳定发展。利用好联合国粮农组织、国际农发基金会、联合国粮食计划署等多边组织平台，传播中国发展农业的理念，贡献中国解决粮食问题的方案。支持对海外农业资源、市场等的深度调查。深入分析国内市场对进口农产品的真实需求状况，科学测算农产品进口的品种与数量，实现对进口农产品分品种、分品质、分用途的精准预判。

4. 围绕提升乡村生活品质，着力改善乡村基础设施和公共服务质量，着力加强乡村社会治理能力建设

坚持以人为中心促进乡村振兴，在振兴产业、增加就业的同时，还应以建设宜居乡村为目标，在物质和文化层面改善农村人居环境，着力提升乡村基础设施和公共服务质量，着力提升乡村社会治理能力。

（1）提升乡村基础设施和公共服务质量，实现城乡基础设施一体化和公共服务质量均等化。开展农村公用基础设施提升工程，进一步提升农村道路、供水、供电、网络等基础设施的档次，大幅提升农村互联网基础设施水平，重点提高到自然村和农户家庭的基础设施通达率。开展农村基本公共服务达标工程，建立农村基本公共服务项目和服务标准清单，通过配置达标、人员交流、待遇倾斜等途径提升农村基本公共服务能力。推动城乡社会保障体系并轨，允许返乡入乡人员继续参加或享受其原有的城镇职工社保，探索建立同土地经营权流转或承包权有偿退出挂钩的老年农民离农补偿金制度。

（2）改善农村人居环境，建设生态宜居的美丽乡村。深入推进 “厕所革命”，开展农村生活垃圾、污水无害化处理和家庭安全饮用水、卫生厕所全覆盖行动，推广农村垃圾分类处理。分类推进美丽乡村建设，对人口外流、空心化严重的村庄加强村内布局优化和环境美化，对搬迁撤并类村庄恢复田园或自然景观和生态功能，对有历史文化价值的古村古建全面修缮保护，将独特的村庄风貌和田园景观纳入自然文化资源保护范围。

（3）提升乡村社会治理能力，增强村级组织开展公共管理、提供公共服务的功能。顺应乡村治理主体和客体的深刻变化，发挥自治、法治、德治各自在乡村治理中的优势。发挥农村集体经济组织在乡村治理上的资源整合优势，探索发展农村社区综合合作，提升农民的自我组织、自我管理、自我服务能力。

5.围绕缩小城乡和乡村内部阶层差距，构建缓解相对贫困的政策体系

顺应贫困的存在形态转向以相对贫困为主、贫困的空间分布转向以散点化和高流动性为主、贫困人群转向以老少病残等特殊群体为主，将针对绝对贫困的脱贫攻坚举措平稳转型为针对相对贫困的日常性帮扶措施，建立缓解相对贫困的长效机制。

（1）构建针对相对贫困的减贫工作思路。按中位收入比例法制定相对贫困线，将一定比例的低收入人群纳入帮扶范围。建立城乡统一的扶贫体制，统一城乡的贫困标准，有效瞄准在城乡之间流动的贫困群体。将脱贫攻坚中的救助保障类措施划归社会保障部门负责，促进城乡社会保障体系一体化，缩小城乡社会保障水平差距。将脱贫攻坚中的经济发展类措施划归农业农村部门负责，纳入乡村振兴战略框架下统筹安排。以包容性增长和多维度改善促进长期减贫，建立健全促进包容性增长的财税金融体制，给予欠发达地区和低收入群体更多的支持，帮助低收入群体实现多维度福利改善。

（2）构建针对相对贫困的减贫政策体系。实施以基本公共服务均等化为基础的防贫政策，强化欠发达地区和农村的学校、医院和养老设施建设，鼓励教师和医护人员等到欠发达地区服务，在职称和待遇方面给予优待，建立欠发达地区人才引进奖励基金、为公共服务人才提供超过发达地区的工资待遇，通过信息技术实现欠发达地区与发达地区的教育医疗等公共资源的共享。实施发展型低收入群体救助政策，借鉴国外的有条件转移支付、“福利到工作”（ ＷＴＷ ）制度等做法，将直接援助改成以工代赈或设置公益性岗位，鼓励救助对象通过工作换取救助，促进救助对象更好地融入社会。实施有利于低收入群体增收的产业政策，加大对欠发达地区优势特色农业的扶持力度，推动劳动密集型产业向欠发达地区转移，加强对低收入群体的技能培训，做好脱贫攻坚与乡村振兴的产业衔接。实施推动欠发达地区发展的区域政策，加大对欠发达地区的产业扶持力度、支持其分梯度承接产业转移，加强欠发达地区的生态工程建设力度、优先安排低收入群体参与生态项目建设以及公益性生态管护岗位，以资源输出量为依据建立发达地区对欠发达地区的生态补偿机制，建立发展生态产业的激励机制、鼓励“资源变资产”“资产变股份”。

促进乡村振兴，核心在于针对工业化城镇化进程中导致乡村衰退的主要因素，注入对冲和反制力量。例如，通过拓展乡村产业发展的边界以增加农民本地就业，通过改进乡村土地资源配置以增加农民财产性收入，通过改进乡村公共服务以提高农民生活质量。为注入对冲和反制力量，需要彻底打破城乡二元体制壁垒，促进以 “人、地、钱”为核心的资源要素在城乡之间自由流动、平等交换和均衡配置。

1. 建立优化乡村人力资本、鼓励各类人才入乡留乡的激励机制

乡村振兴的关键在人才振兴。人才是推动乡村经济社会发展的关键力量，人气旺也是乡村繁荣兴旺的标志。然而，人口整体素质偏低、人力资本不足以及引人留人机制缺乏，导致了目前乡村内源发展动力不足。为乡村振兴注入人才新动能，应组织实施乡村人力资源提升计划，培养乡村发展带头人，留